建立农村最低生活保障制度

来源:用户上传      作者: 邵华杰

　　随着我国农村扶贫战略的推行，农村贫困人口不断减少，现有的农村贫困人口已经严重边缘化，传统的区域性开发式扶贫受到了挑战，迫切需要一种比区域性扶贫战略更加精确的瞄准机制来帮助他们脱贫，而农村最低生活保障制度（以下简称农村低保制度）便是最适宜的制度选择。农村低保制度是对年收入低于最低生活保障标准的贫困人口，按最低生活标准实行差额补助的制度，它是农村社会保障体系建设的一个重要组成部分。建立农村低保制度对于缓解农村居民贫困，实现广大农民群众的“生有所靠”，具有不可替代的作用。
　　
　　一、建立农村最低生活保障制度的必要性
　　
　　（一）建立农村最低生活保障制度是维护农民作为公民应当享有的生存权利的需要。由于传统的城乡分治政策框架和制度安排，造成“市民”和“农民”分开。农民由于“身份”的制约，没有真正享受到国家应当为他们提供的公共产品。农村低保制度作为满足农民最低生活需求的公共产品，不仅是维护农民作为公民应当享有的生存权利的需要，也是政府应当承担的义务。
　　（二）建立农村最低生活保障制度是实现社会稳定，构建和谐社会的需要。目前，除全国温饱问题没有解决的人口外，每年还有许多灾民、特困户和孤老残幼需要扶持与救济。如果这些农村贫困人口的基本生活问题不尽快解决，势必会影响农村乃至全国的稳定。只有尽快建立农村低保制度，才能保障社会的稳定。城乡居民收入悬殊，部分贫困农村人口心理不平衡，有成为农村社会不稳定因素的可能。因而，应从有利于缓解城乡矛盾、有利于促进城乡协调发展、有利于提高农民生活质量的大局着眼，来加快实行农村低保制度这项重要工作。
　　（三）建立农村最低生活保障制度是健全农村社会保障体系，改革和完善传统农村社会救济制度的需要。现阶段，建立农村社会保障体系，最迫切的是要解决农民“生有所靠、老有所养、病有所医”的问题，低保制度就是解决农民“生有所靠”的问题，它是农村社会保障体系中最低层次的保障。建立农村低保制度是对传统农村社会救济制度的重大改革和完善，它能极大地提高农村社会救济工作的法制化和规范化水平，真正构筑起农村社会成员生活保障的最后防线。
　　
　　二、建立农村最低生活保障制度可行性分析
　　
　　通过以上分析发现，农村低保是我国应对农村贫困最适宜的制度选择，我国很有必要建立起农村低保制度，那么建立这项制度是否可行呢？我们认为，建立农村低保制度无论从经济基础、工作基础和心理基础来看都是可行的。
　　（一）我国已具有建立农村最低生活保障制度的财力支撑。政府是否具备承担这些成本的财力是农村低保制度能否建立起来的决定因素。农村集体经济不断壮大，使集体经济实力大大增强，公共积累大幅增加，有能力对建立这项制度予以较大的投入。
　　（二）我国已具有一定的农村最低生活保障制度的实践经验。如，浙江在2001年8月颁布、同年10月开始实施的《浙江省最低生活保障制度办法》，在全国第一次以法规的形式将农民纳入最低生活保障范畴，经过4年的实践，形成的政治性，为开展农村低保工作提供了有利指导。近几年，各地农村低保工作的启动和发展，使相当一部分农村贫困人口受惠，深得人心。
　　
　　三、建立农村最低生活保障制度构想
　　
　　（一）基本原则
　　1、在保障对象上，坚持“应保尽保”的原则。农村低保制度以全体农村绝对贫困居民为保障对象，确定保障对象的唯一根据是其全年人均收入水平低于当地农村规定的最低生活标准。在建立农村低保制度时，要面向全部贫困对象，做到“一个不漏，应保尽保”。
　　2、在保障标准上，坚持标准适度、量力而行、动态调整的原则。确定最低生活保障标准，既要保证保障对象的最低生活需要，又要克服完全依靠低保的依赖思想；既要考虑地区间标准大体一致，又要考虑地区间发展差距带来的标准上的差距。由于社会保障给付具有刚性，最低生活保障标准在确定时宜低不宜高，从低标准起步，随着经济的发展，逐步提高保障标准。
　　3、在保障资金上，坚持资金来源多元化的原则。筹集资金是开展农村最低生活保障制度建设的核心问题。政府有责任保障农民群众的基本生活，资金的来源应以政府财政为主。但目前，我国经济还不发达，财政能力有限，农民人口基数大，国家无力全部包揽，保障资金的筹集应由国家、集体和社会共同承担，共尽责任。
　　4、在保障方式上，坚持货币、实物、服务保障相结合的原则。农村贫困人口的贫困除表现为收入低下外，在生活的各个方面都存在着很大困难。多种形式的保障方式，既可以发挥综合效应，从多方面解决保障对象的实际困难，又可以减轻保障资金不足的压力。
　　5、在保障管理上，坚持依靠基层政权和群众自治组织的原则。农村最低生活保障制度本质上是面对千家万户的社会工作，必须依靠基层政权和基层自治组织。因此，建立农村低保制度要与农村基层政权和群众自治组织建设紧密结合，尤其是同村务公开、民主管理相结合。
　　（二）制度设计
　　1、保障对象。农村低保的保障对象包括：（1）无劳动能力、无生活来源、无法定抚养义务人的老年人或未成年人；（2）因疾病、残疾、灾害等原因丧失劳动能力而无收入或少收入的生活贫困人口；（3）在农产品市场竞争中，生产经营不善而生活面临困境的贫困人口，或由于乡镇企业破产倒闭，在乡镇企业工作一时生活陷入困境的农民工；（4）其他因劳力缺乏、人口较多，人均收入低于当地最低生活保障标准的困难人口。而对那些由游手好闲、超计划生育或因奢侈浪费造成生活困难的则不予以保障。为准确核定保障对象，在具体操作中应采取调查摸底与群众评议相结合的办法进行。
　　2、保障标准。确定农村最低生活保障标准主要考虑的因素有：（1）维持农民最基本的生活需要。通过认真调查研究，准确测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出；（2）农村经济发展水平。主要考虑当地人均国民生产总值、农民人均纯收入等；（3）地方财政和村集体的承受能力；（4）物价上涨指数。由于以上各因素是不断变化的，保障标准应随着这些因素的变化而进行调整（一般为1年调整1次）。农村最低生活保障标准以县（市）为单位划线较好。为能尽快建立农村最低生活保障线制度，其保障线标准在起步阶段可低一点，以后随着农村经济的发展，农民生活水平的提高及物价上涨幅度的变化而逐步调整、提高。
　　3、保障资金。建立多渠道筹集保障资金的机制：（1）资金的来源应以财政为主，由中央、省、市、县、乡五级共同承担低保资金，中央、省、市高层政府要加大对贫困地区农村低保资金的投入力度；（2）由于国家财力有限，难以全部负担广大农村低保人口，在保障资金来源上应实施地方财政和村集体共同负担，并由各地根据实际情况确定各级财政和村集体的负担比例；（3）可以借助社会力量，组织社会募捐、义演等慈善活动，依靠民间力量筹措低保资金。
　　4、保障方式。最低生活保障方式可以灵活多样，主要方式有三种：一是发放救济金；二是发给部分救济金和部分实物(如粮款结合的方式，首先满足人均口粮的救助，以粮抵款，差额部分发给现金)；三是制定优惠政策，如免除“三提五统”、义务工、子女的学杂费、部分医疗费等。
　　5、保障管理。最低生活保障资金的管理可采取的方式有两种：一是将保障资金集中到县一级统一管理，实行专户专账，按时下拨到乡镇统一发放；二是各级政府财政负担的资金集中到县一级统一管理，村集体负担的资金，可由村集体直接与保障对象签订合同或协议，按时发放。相比而言，第二种方式更可行一些。

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