构建公共部门人力资源管理体系
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作者: 邵 婷
随着国内环境和国际环境的变化，公共部门面临的社会问题越来越复杂，人们对公共部门服务质量与种类的要求也在不断提高。因此，公共部门人员已经不再像过去那样只是做一些诸如写公文、批请示之类的程序性工作，而是要具备处理诸如国际贸易争端、突发性公共危机事件、社会福利、就业等持续性社会问题的素质和能力，公共部门人力资源管理研究逐渐被提上议事日程。
探讨公共部门人力资源管理，首先要解决的就是对公共部门的界定。从宏观上对社会部门进行分类，将社会部门分为三大部门：第一部门为政府组织，第二部门为工商企业，第三部门是介于政府组织和工商企业之间的一些部门，被称为非政府组织、非营利组织或第三部门。本文所研究的公共部门包括第一部门和第三部门，即国家机关和非营利组织。公共部门人力资源管理是指为充分、科学、合理有效地发挥公共部门人力资源，在行使国家行政权力、管理国家和社会公共事务过程中，对社会进步和经济发展的积极作用而进行的资源配置、素质提高、能力利用、开发规划及效益优先等一系列活动相结合的有机整体。
众所周知，人力资源管理研究在我国的兴起，主要立足点还是企业，主要目标还是要研究如何以较少的人力资源投入获得较大的效益产出，发挥人力资源的最大收益。而公共部门在管理方法上自然与作为营利机构的企业大相径庭，因为公共部门代表社会公众，主要目标是公正、公平，而企业追求的主要是利润，效率、效益是它的典型特征。这就决定了公共部门的人力资源管理不能单纯的照搬企业人力资源管理的方法，必须根据公共部门本身的特点探索出新的公共部门人力资源管理体系。
一、公共部门人力资源管理制度安排与创新
人力资源管理要有系统性，随着组织规模的扩大，人力资源部的工作重点转到人力资源系统的建立。即在人力资源规划指导下，把优秀人才招纳进来，把合适的人放在合适的岗位上。人力资源体系包括：招聘系统、全员绩效考评系统、全员教育训练系统、薪酬福利系统等。
（一）建立规范公正的选人与用人制度
1、营造“公开、平等、竞争、择优”的用人制度环境。大力推行个人择业的双向选择制、用人单位的聘用制。继续实行公开选拔、择优录用。另外，公共部门必须为成员提供良好的成长环境、使其素质和能力不断提高，以满足个人和组织的发展需要。努力营造有利于人才发挥作用和人才创新的制度环境，真正实现公共部门“人尽其才、才尽其用”。
2、德才兼备，以德为先的选人标准。在选人、用人中，公共部门力求德才统一，但由于公共部门是为社会公平、公益服务的组织，加之很多非营利组织还有较强的志愿性，因此其成员的道德品质应高于社会整体人力资源的平均水平，成员之间要有很强的团队合作精神，成员个人要有很高的道德自律。所以，公共部门须比企业等营利组织更加注重职员的“德”，在处理“德”与“才”之间的关系时必须坚持“以德为先”。
（二）加快建立和完善科学合理的绩效考核制度和公平而富有竞争性的薪酬激励体系
1、建立科学合理的绩效考核指标体系。如何设计定量与定性相结合的科学指标体系，是公共部门绩效考核的重点和难点。绩效考核的准确性建立在科学的工作分析基础上，公共部门必须健全工作分析和职位说明书，以此研究制定适合不同层次、不同职位的考核标准，当前应该尤为注意量化考核指标的设置。凡能量化的指标，应该尽可能量化，以强化考核指标的可比性和可度量性，最大限度减少考核中的主观随意性，使定性考核建立在尽可能清晰明确的定量考核基础上。
2、和奖惩制度脱钩，实行独立的绩效评价。绩效评价应独立出来，作为一种单纯的考核员工工作能力、工作态度和工作经验的手段，旨在激励人们为组织尽力的责任心，通过长期的绩效评价积累再进行奖惩，才有可能确保人们对管理的认可。
3、完善公平而富有竞争性的薪酬激励制度。要想使薪酬发挥激励作用，必须在组织内部构建具备内部公平性的薪酬制度，打破平均主义。同时关注组织外部的薪酬变化，保证组织薪酬的外部竞争力。改革公共部门晋升机制，增强职务与职级的激励机制，充分拓宽组织成员职业发展空间，调动组织成员积极性。
（三）打造适合公共部门人员的教育与培训制度。教育与培训作为公共人力资源开发的一个主要内容，就是根据经济与社会发展的需要，按照不同岗位与需要的要求，有计划有组织地开展旨在提高公共人员的智力水准、政治和业务素质以及价值观念转变的一个训练活动和提高过程。其目的是通过教育与培训，不断提高公共人力资源的政治思想水平、专业知识水平和管理水平；不断提高其实际工作能力和素质，以适应管理科学化、现代化、高效化的要求，对公共人力资源的教育与培训要有重点，有的放矢。要突出博而专的知识结构与综合应用能力、吸收与借鉴能力、消化与转化能力、科学预测能力、开拓创新能力等。另外要注意培训评估，贯穿培训中和培训后两个过程，了解培训目标达成情况。
二、公共部门人力资源管理中的文化管理
当组织的制度建设趋向成熟稳定时，公共部门应该开始考虑组织文化的建设。公共部门比企业更需要鲜明深刻的组织文化来引导成员的行为。传统的组织文化更新滞后，公共部门人力资源管理体系中的选人用人制度、薪酬与绩效考核制度、教育培训制度等难以实施。组织的制度建设和文化管理必须配套，这样各项制度才能落到实处，公共部门活力、效率才能得到提高。因此，营造组织文化，对于公共部门人力资源管理发挥作用有着重要的意义。
公共部门人力资源管理必须强调组织的价值观、意识、思想、信念、情感、态度等“软件要素”，推行“文化制胜”的软管理模式，用组织文化去规范、引导和激励成员，从而使成员主动、积极和富有创造性的开展工作。文化管理就是注重运用微妙的文化暗示，运用价值观、道德规范、情感等精神要素，对人的内心世界进行隐性的、内在的管理，施行心灵塑造，引导行为取向，开发人力资源，通过人们的自我约束和自我激励，促使人们去实现组织的目标。
（一）营造开放和谐的文化氛围。营造尊重人、理解人、关心人的良好氛围，培养成员的群体价值观和强烈的团队精神，增强部门的凝聚力、向心力，把广大组织成员的积极性、创造性引导到实现社会公平，搞好公共服务的大目标上来。
（二）依靠伦理道德因素进行德治管理。德治管理，就是通过建立人们共同的价值观，依靠领导者自身的品德、才能、情感，通过宣传教育，引导人素质的提高、修养的完善，实现对人的内化控制。它要求人们重视伦理道德因素在管理中的评价作用，主动运用道德因素来约束管理者和被管理者，促使组织成员形成良好的品德风尚，正确处理人际关系。公共部门具有生产公共服务产品的特殊性，要求其工作人员比企业员工具备更高的政治品德和职业道德精神，推崇“奉献”的“公仆”意识。
（三）确立“能力本位”的核心价值观，并加以制度化。公共部门组织文化受传统文化的影响很深，管理者和被管理者都形成了一些诸如论资排辈、平均主义等观念，重人情关系，轻能力培养，这些观念所弥漫出的组织氛围和管理文化产生了维系传统制度的作用。组织“能力本位”的核心价值观，对于营造公平竞争的组织环境，提高组织成员的积极性起到非常重要的作用。这种核心价值观念应制度化到各项工作环节中，得到组织成员高度和广泛认同。
（四）建立“以人为本”的组织文化，将组织文化贯穿于人力资源管理始终。首先，选人用人环节，要考察应聘者是否认同组织文化，是否具有奉献的公仆意识，把真正致力于公共事业的优秀分子选拔到组织队伍中来。其次，教育培训过程中，要注重对组织成员价值观念的培养，强化他们的政治品德和职业道德精神。再次，要创建一种有利于员工自我目标实现、有利于员工积极性和潜能充分发挥的民主管理文化，营造和谐、进取、不断创新的工作风尚，充分展现组织成员的认同感，满足自我实现的需要。最后，要不断改善工作的软、硬环境，科学、公正地考核组织人员的工作绩效，提高人员的工作满意度，追求工作质量的不断提高，增强人员的安全感、公平感、成就感、亲切感、满足感和归属感，使组织成员因自己是本部门的一员而自豪，激励成员不断开拓进取。同时，要经常组织各成员之间及时进行信息交流，加强内部沟通和协调，尽量减少内耗，营造一种令工作人员感到满意和愉快的人际关系。
总之，探索行之有效的公共人力资源管理方法，并指导运用于实践中，是当前理论研究者的当务之急。在公共部门人力资源管理中，虽然理性、定量化、结构和规章制度等“硬件要素”是必要的，但必须与核心价值观、道德伦理等“软件要素”相配套，即制度与文化共建，真正实现从传统人事管理到现代人力资源管理的转变，推动公共部门的可持续发展，提高公共部门的核心竞争力。
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