中央银行事权划分与组织结构适应性调整

来源:用户上传      作者: 李　军　李海涛　许莉莉

　　长期以来，我国中央银行机构设置与行政区划保持一致，即按照行政区域设置中央银行的分支机构。但这一状况在1998年被打破，央行开始了按经济区划设置分行的体制改革，至1999年初，跨省区九大分行和北京、重庆两家营业管理部相继成立。至此，就形成了我国中央银行现行的四层制组织结构，即人民银行总行―大区分行―市中心支行―县级支行。
　　但学术界和银行界关于中央银行组织结构设置的争论却从未停止过，焦点主要集中在两个方面：一是大区行的前途是应该倒回去，重新拣起行政区划的原则，还是应该加强这种经济区域的划分方法；二是县级支行的定位，存在是否还有必要，或者如果存在的话，应该采取哪种形式延续其功能？这两个问题，尤其是对县支行的定位问题，严重影响着县支行职工思想的稳定和工作积极性、工作质量。而各级支行职能定位的模糊也导致了工作上的相互扯皮和互相推诿。理清组织结构的问题，显得十分迫切。
　　
　　一、纵向考察――事权划分
　　
　　在2003年颁布的《中央银行法》（修正）中，我国中央银行被赋予了13种重大职能。财政事权运用外部性的范围大小来解决中央和地方之间的分配问题，但这却在解释央行事权划分上显得说服力不足，因为这13种职能，大部分都需要从分行到基层行的贯彻执行。（表1）
　　
　　考察九大分行，并分别随机考察3家省会中心支行、12家普通中心支行，15家县级支行的部门设置和职能描述，结论也与表1保持一致。九大分行与省会中心支行内设处室一般30个左右，各部门设置也与总行基本形成一一对应。普通市级中心支行内设处室一般18个左右，而且各中心支行部门设置十分一致，与分行相比，只是大部分中心支行都减少了国际资本流动相关管理部门，其他并无本质差别。县级支行的部门设置则较为简单，一般只有5、6个股室，这也与表1中的职能划分一致。是否可以说，央行现行的组织结构已经完全遵循了因事设置的原则呢？答案是否定的。
　　从总行到中心支行，部门设置几乎“一般粗”，县级支行平均都在35人左右，又由于基层机构数量庞大，人民银行现行机构、人员是典型的“金字塔”式，县支行机构数占全系统的4/5，人数占全系统的近2/3。而业务却呈倒“金字塔”型分布，大量业务都集中在总行和分行，人员与业务的配比不合理，造成管理层次过多，部分部门虚置，效率低下。
　　而且，各区域、各县经济发展状况有差别，央行分支没有必要保持一致的组织结构和人员配置，金融落后地区，存在严重的人浮于事问题。现在的情况是，大部分县支行都撤掉了发行库，有外汇业务的也是极少，货币发行与外汇管理对于大多数县行属于虚置职能。况且支付清算与经理国库的业务量也不大，一个县的业务量，可能还不如大城市的一个企业多，金融服务“无米下炊”。宏观调控，这是央行的核心职能，但自从国有四大商业银行从县域撤出之后，调控的意义已被极大削弱了，大部分县级支行不要说制定宏观政策，就连执行宏观政策，都面临缺少调控工具、缺少调控对象的尴尬，执行宏观调控的职能，也名不副实。所以，央行在事权划分和因事设职方面，还缺少灵活性，还有较大的优化空间。
　　
　　二、横向考察――经济区域设置
　　
　　央行的核心职能是利用货币政策实施宏观调控，保持金融稳定和提供金融服务。按经济区域设置分支机构，是我国央行发展史上的一项重大创新，这种做法的主要目的有二：一是为了协调金融政策，在同质或具有协作关系的统一经济区域内实行统一的金融政策，更好地支持区域经济发展；二是为了减少地方政府对央行行为的干涉，增强央行的独立性。这两点都是从央行履行宏观调控和保持金融稳定职能做出的判断，多属于执行监督的层面。但从现实情况来看，组建时间不长的大区行已经纷纷将事权财权下放至省会中心行，仅保留对本省的金融事权财权，只有人事、内审、党群体现了“大”区行的特殊角色。所以说，无论大区行体制何去何从，有一点可以肯定，即按经济原则进行央行空间布局和分支机构设置，这个方向无疑是符合市场经济发展要求和中央银行工作规律的，只是在时机的选择、实施的顺序上，还值得探讨。
　　按照经济区域设置的本质意义可能被误解了，或者说还理解的不够。按照经济区域设置，不是简单的合并和撤销，不是简单的减少人员和机构。央行本身办公成本的降低与整个社会效率的提高没有任何必然联系。从表1中可以看出，在现行事权划分下，运用货币政策进行宏观调控和保持金融稳定的职责主要是落在总行身上的。分行及各省会中心行的职责绝大部分是金融服务的职能，这些职能很难体现按照经济区域设置的益处，因此必要性就极大降低了。但不必要不代表行不通，进一步分析，对于以金融服务为主要职责的分支行来说，如何在经济区划和行政区划之间进行选择呢？这主要应该考察本地是否对这些金融服务的存在需求和两种模式下社会的整体效率。如果有需求，而且这种需求由大区支行提供服务来满足又会降低整体效率，那就应按行政区划。如果需求很小，可以考虑合并，这种情况下的合并可能会提高整体效率。如果没有需求，直接撤销也就顺理成章了。
　　还要指出的是，分权理论认为，由于各地经济结构和发展状况存在差距，而且与中央相比，地方对当地经济状况了解的更加具体和敏感，因此主张将能够交由地方执行的权利尽量交给地方。在央行的事权划分中，同样要考虑这一原则。现行的事权划分并不是合理的，宏观调控和保持金融稳定的职责应该向地方分权，给地方因地制宜的发挥空间。这两方面的事权，主张按照经济区域统一行使，其组织形式可以是总行特派机构，也可以通过改革现行的大区行制来实现。
　　
　　三、经验考察
　　
　　济南和广州两分行都进行了基层央行的改革探索，这里有必要对其经验进行总结。（表2）
　　
　　从广东、山东两省的探索性实践中，我们可以看出无论是模式，还是业务、人员处置，各地都有自己的特点，可以得到的启示是，区域化过程，是一个复杂的系统工程，要认真研究，尤其要从历史、经济、政治、地理、文化、社会等各方面进行考察。不可简单机械地行政划分。而且不能要求统一模式，应提倡因地制宜，鼓励创新。
　　而且，在对央行实施经济区划改革中，应该注重改革的步骤和先后顺序。按照区域经济发展设置中央银行，不应该是完全行政化的格局，而应该依据现实经济状况，金融基础，遵循客观原则，按照科学的顺序来依次推进。从这层意义上来说，经济一体化的进程是从局部到整体逐步扩散的过程，所以央行经济区划设置的进程也应该是从小区域向大区域逐步发展的过程。我们认为，按照经济区划设置央行分支结构也应该从基层出发。
　　
　　四、建议
　　
　　央行组织结构调整涉及到各个层次，我们分别对总行、中心支行和基层分行的改革提出建议，以供参考。
　　总行：应该逐步赋予地方分支机构更多的金融调控和维持金融稳定的权限。这两项职能，可以单独剥离出来，率先实行经济区划。
　　中心支行：主要履行金融服务职能，一般按照行政区划设置。
　　基层支行：基层支行在区域整体效率提高的条件下，率先实行经济区划。但应该谨防为了追求经济区划而盲目合并撤销的倾向，确保存在的必要职能、必要需求以较高效率实现。■

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