规范省会城市财政投融资
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作者: 李 芳
进入21世纪，随着我国城市化水平的提高，城市数量越来越多，规模越来越大，在经济、政治、科学技术、文化教育的中心地位更加突出，对周边辐射和影响能力与日俱增。而省会城市作为各个地区发展的中心，其地位和作用都很重要。尤其是省会城市的质量和竞争力迅速提高，吸引力和辐射力都明显增强。
在市场经济条件下，省会城市政府的职能大都以社会公共服务职能为主，而经济管理职能很少，其目的在于通过提供各种公共设施和服务，对公共秩序和安全进行必要的管理和控制，以满足市民的日常生活需要，为城市健康协调发展创造良好的社会环境和物质条件。根据国际经验，在现代市场经济条件下，省会城市政府的职能以社会管理、生态管理和公共服务为主，包括进行城市的功能定位，制定城市发展规划，控制人口规模和人口密度；发展省会城市的高等教育、文化、科技、体育、卫生等社会事业，提高人口的综合素质；建立和完善多层次的社会保障制度，保障低收入者的基本生活；加强社会治安综合治理，保护市民的生命和财产安全，维护社会稳定；提供必需的社会公共服务，并对众多的社会公共服务部门实行委托管理和依法监督；依法保护城市的各类资源和生态环境，综合治理污染，进行生态再造，努力实现城市可持续发展；科学调整城市布局和结构，塑造良好的城市形象，提高城市的吸引力、凝聚力和市民的自我约束力，等等。
与外国省会城市政府相比，我国省级政府承担了大量的、繁重的经济管理任务，经济管理职能在城市政府的职能中占有很大的比重。这是因为我国长期实行高度集中的计划经济体制，政府不得不从宏观到微观，对经济活动进行全方位的直接管理和控制；加之省会城市又是国家或地区的经济中心和工商业聚集地，省会城市政府的经济管理任务就更为繁重和具体。
省会城市政府作为城市社会经济活动的管理者、公共服务的提供者，其职能既要符合社会主义市场经济对政府的一般要求，又要符合城市的特点和城市发展的实际需要。借鉴国际经验，按照市场经济条件下城市的特点，重新界定我国省会城市政府的职能，市场经济条件下城市政府的基本职能是按照城市的特点和城市管理的实际需要来配置的。城市所具有的集聚性、综合性、整体性和开放性等特点，必然要求省会城市政府把城市提供科学、高效的管理和服务作为基本职责，担负起直接为人民生活提供良好外部环境和各种社会服务的重任。
然而，省会城市要承担起为人民生活提供良好外部环境和各种社会服务的重任，必须加大基础设施投入力度。一个城市的现代化程度同城市基础设施水平有直接关系，只有拥有充分的信息供给与需求的基础设施，省会城市才有可能成为信息交流的中心，进而增强其凝聚力与扩散力。同时，大力发展省会城市公共交通，包括地铁、轻轨等立体公共交通也是省会城市政府必须面对的问题。因此，省会城市政府对城市基础设施建设的投资力度将不断加大，市政公用事业如供水、节水、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、道路桥梁、市容环境卫生、垃圾处理、城市绿化等方面建设资金的缺口也越来越大，资金的来源已远远不能满足城市建设投资的需要。因此，建设资金的不足已成为制约省会城市建设投资的重要因素。
财政投融资是将政府的良好信誉和金融投资的高效运作结合起来，发挥政府在基础产业部门投资融资中作用的最佳途径。它是以政府为主体，通过信用方式有偿运营部分财政资金和其他信用资金的一种经济活动。在市场经济条件下，省会城市政府投融资可合理引导本地区的社会投资，贯彻国家宏观调控政策和产业发展规划，满足省会城市的基础设施建设、公用事业发展的资金需求，以推动整个区域市场经济的成熟化过程。
我国财政投融资起源于20世纪五十年代，进入八十年代以后得到迅速发展。在国民经济发展的各个时期，财政投融资为解决国家的财政困难、促进国民经济发展发挥了重要作用。但是，我国省会城市的财政投融资体系还不完善，仍存在一些问题。
第一，财政融资渠道单一，融资范围狭窄。我国省会城市财政融资资金来源主要有：（1）国内政策性借款：通过地方信托投资公司等金融机构向国家开发银行、农业发展银行等政策性银行借款，一般为中长期借款，期限为5～10年左右，由政府提供担保。（2）国外长期借款：通过资信度较高的地方国际信托投资公司向外国政府、国际金融机构借款，期限很长，一般为15～30年，有的可达50年。（3）为某些大型基础设施建设项目进行社会集资。（4）部分省会城市将国有土地有偿出让收入、城市基础设施使用收费等财政预算外资金纳入政府融资系统内融通使用。（5）将股份制引入基础设施建设领域，由政府、企业、社会、个人共同出资，满足基本建设的资金需求。这些都主要是依靠财政，没有广泛借助于社会财力，也不注重到国际资金市场拓展新的融资领域。
第二，财政投资不规范。首先，受部门利益、本位利益的驱动，政府往往把资金投向盈利性项目，搞一些税高利大“短、平、快”项目。另一方面，政府没有对应该投资的领域（如基础性项目）进行投资，即使投资，也存在“撒胡椒面”现象，很难发挥效益。其次，在投资上缺乏可行性分析，盲目投资相当普遍，造成资金投入有去无回，投资效益低下。
尽管存在这些问题，在现有的行政管理体制和财政管理体制下，财政投融资作为省会城市政府筹集资金以及履行公共设施的投资职能，仍然是必需的。因此，必须规范省会城市的财政投融资体系，具体做好以下工作：
（一）整顿财政投融资资金运用范围，规范资金投向。财政投融资资金运用应具有明确的限定性。首先，作为投资资金不能用于任何名目的消费性支出，而只能用于投资性支出；其次，作为有偿使用资金，不能用于只有社会效益而基本不存在经济效益的设施建设，如教育、行政机关的设施建设等，其资金主要通过财政拨款解决，而不适用于要求收回本金的财政投融资；再次，政府财政投融资不以盈利作为主要目标，因而资金不得用于经济效益明显、盈利性强的部门。总之，财政投融资资金主要应用于社会效益大且存在一定经济效益的基础产业、基础设施等建设性资金。
（二）统一财政投融资机构，健全运行机制，建立地方政策性银行。地方财政投融资机构的不统一，以及在其业务开展中存在的愈演愈烈的无序态势，迫切需要规范。为对省会城市财政投融资机构进行集中统一管理，地方相应机构可向地方政策性银行转变，具体办法有二：一是现有地方财政信托投资机构逐步退出商业性业务，保存现在的政策性业务，并接管原地方级专业银行的政策性业务；二是现有地方财政信托投资机构逐步退出政策性业务，保存现在的商业性业务，并最终发展成完全商业化的非银行金融机构，另行组建地方政策性银行，负责接管地方财政信托投资机构及地方级专业银行政策性业务。今后，省会财政投融资方面的相关业务，统一由地方政策性银行具体负责，但其筹资贷款形式、数量、期限、利率、投资方向等接受中央财政投融资机构的协调、指导和监督检查。
（三）发行城市基础设施建设债券。发债融资是通过发行政府债券，从信贷市场筹款用于城市基础设施的建设。发债融资是吸引社会资本进入城市基础设施领域的最简便方式，它不改变投资主体对已经形成的建设和管理方式，能够在短时间内将企业和个人拥有的资金转化为投资，它可以将城市基础设施建设成本分摊到未来受益者身上。城市基础设施债券的特点是成本低、期限长，因而十分适合城市基础设施建设和经营的需要。发行债券的主要成本是利息支出。债券已经成为比较被大众接受的投资方式，城市基础设施建设债券受政府支持和担保，信用级别高，风险小，在债券市场上拥有巨大的机会。
改革开放以来，我国城乡居民储蓄金额超过45000亿美元，从1978年以来，年均约增36%，大大超过同期财政和社会固定资产投资的增速。我国金融机构存在大量的存贷差，居民储蓄率约达40%，这说明我国居民已经具备相当强的应债能力，居民缺少的就是可供选择的投资渠道。在美国、日本等经济发达国家的基础设施建设资金来源中，基础设施债券占有十分重要的地位，通常超过30%以上的资金来源于发行基础设施债券融资。发达国家通过发行以财政信用或者专项收入为依托的债券筹措基础设施建设资金的方式，是值得我们学习和借鉴的。我国现在关键是要根据城市基础设施建设不同项目的特点，设立多品种的债券，如不同期限的债券、不同项目的债券、不同还本付息方式的债券等，满足大众投资需要。
（四）把握好财政投融资的数量界限。首先，财政投融资的筹资数量要与社会的应债能力相适应。随着我国资本市场发展，投融资渠道多样化，财政投融资的筹资数量应与其他融资形式及社会的总应债能力统筹考虑，以避免出现地方债务失控、社会应债能力不足而发生信用危机；其次，其规模要与地方偿还能力相适应，参考国际惯例，一国外债余额不应超过该国国民收入总额的20%，省会城市政府的债务一般应限定在省会政府可支配财力的10%～20%以内，不发达地区，特别是财政赤字地区，应坚决从严控制，避免导致财政危机；再次，财政投融资要与各地区经济发展需要相适应。就目前情况看，省会城市基础设施的建设最主要的投资渠道是财政投融资，因此，在控制规模的同时，应注意采取适当政策，运用财政投融资手段，尽量吸取社会资金，投向国民经济发展的基础方面；第四，其支出规模应与其资产相适应。省会城市财政投融资既是政策性投资机构，又是金融经营实体，为避免投资规模盲目扩张，加剧地方财政困难，可引入商业银行管理机制，尝试资产负债比例管理，一般支出规模应控制在资产的75%以内，以自求平衡，良好循环，稳定发展。
（五）建立省会城市政府融资相应的偿还机制和投资决策责任制。省会城市财政部门应建立政府融资的“偿债基金专户”，将每年度财政收支节余、融资项目投资额及其收益的一定比例划转“偿债基金专户”，建立偿债准备金。
融资投放时，必须要求贷款者提供抵押或者担保，如不能按合同规定的还款期限和数额偿还贷款，政府有权依法处置抵押资产或者要求担保人代为偿还。
制定包括政府融资投资数额条例、偿还条例和决策失误责任条例在内的一系列法律法规，对政府融资实行法制化、规范化管理，杜绝行政领导随意拍板决定项目取舍的非科学做法。为避免投资决策失误，应实行整个投资项目的决策者一贯负责制，从对建设项目的可行性研究和确定，到设计、施工、生产准备、投入生产的全过程负责到底，并形成网络，使设计咨询单位、项目评估单位、政策性银行及决策人等各家的责任制连贯起来，全面监督。■
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