公共事业项目中应用PPP模式的思考
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作者: 侯彦温 董国利
摘要：PPP模式以其在融资方面所特有的优势深受世界各国的青睐。近年来，我国许多省市进行了PPP模式的试点工程，取得了较好的效果。但是，由于模式应用的时间较短,在推行的过程中遇到了审批程序过于复杂、融资难等问题，只有不断拓宽融资渠道、正确的风险分配原则等才能有效地推动PPP模式在公共事业中的应用。
关键词：公共事业PPP模式问题对策
一、PPP模式的含义
PPP是英文Public―Private―Partnership的字母缩写，通常翻译为公私部门的伙伴关系。PPP模式是指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系来提供公共物品或服务的一种方式，即公共部门与私人部门的合作模式。通过这种合作形式，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险，只有政府和私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下，完成项目的目标。
随着中国经济的高速增长以及居民收入水平的提高，对公共事业产品和服务的需求与日俱增。PPP模式的应用，不仅有利于提升公共事业水平、解决建设资金的匮乏，而且对转变政府职能、促进投融资体制改革具有十分重要的意义。通过PPP模式，可以吸引私人资本和外商投资，实现融资渠道的多元化；可以将市场中的竞争机制引入公共事业建设中，以提高公共事业提供的效率；PPP的产生有利于解决公共事业建设中的产权归属问题；PPP可视为效率与公平的结合；在 PPP模式下，公共部门和私人企业共同参与公共事业的建设和运营，双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。
二、PPP模式的在中国的发展现状
PPP模式最早由英国财政大臣肯尼斯.克拉克提出。为了提升公共事业水平、解决公共服务的资金匮乏和公共部门缺少有效性和资金效率等问题，英国财政大臣肯尼斯.克拉克在 1992年首次提出 PPP合作模式。目前，英国共有近 700个公共服务项目签署了 PPP协议，涉及合同金额 450亿英镑，其中 450个 PPP项目已投入运营。按照英国的经验，适于 PPP 模式的工程包括：交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）、公共不动产管理。最典型的成功案例首推伦敦地铁 PPP 运作模式。
PPP 模式从其产生开始便受到了世界各国的青睐， 成为各国政府建设城市公共事业的主要方式。2003 年奥运主体育场（“鸟巢”）项目就采用了PPP 模式，这是中国第一个以PPP 模式建设的项目，北京市国有资产经营有限公司与中国中信集团联合体共同组建国家体育场有限公司，负责“鸟巢”的投融资、建设、运营和管理。股东组成是北京市国有资产经营有限公司占股权比例为58%，中信集团联合体占42%，其中外资占25%。根据特许权协议，中信集团联合体拥有30年的运营权。2004 年底北京亦庄天然气项目和 2005年初北京地铁5号线和北苑污水处理厂项目也采用了PPP 模式。此外，到2008年的总投资达2300多亿的公共事业项目中的大多数，都将以项目法人招标（特许经营）的方式进行。总体来看，PPP 模式已逐渐被国人接受，国内对PPP 的认识也正在逐步提高，并且愿意尝试这一模式。但是由于PPP模式引入的时间并不长，在应用中还存在着诸多的问题，尚需要完善和改进。
三、PPP模式在公共事业项目应用中存在的问题
（一）缺乏专门的适用于PPP模式的法律法规
PPP项目实际是在一系列政策法规文件和合约的约束下运行的。但现阶段中国尚没有成文的关于PPP应用的法律法规。中国相关的法律法规出台较早，其中大部分内容是针对项目BOT而不是针对PPP模式制定的，而且多为部委规章或地方性管理条例，这种开放式的构架不利于国家对PPP项目的统一管理，而过多的管理办法也可能出现相互矛盾。同时，对于PPP项目运作过程中的诸多具体问题等均未涉足，客观造成国际上PPP项目融资的一些惯例和做法与中国现行的法律、法规是相冲突的。法律不健全、不完善是制约PPP模式在中国发展的主要障碍。
（二）私人投资公共事业项目的审批程序过于复杂
根据国务院2004年颁布的投融资体制改革决定，目前政府公共事业投资项目仍按以前办法审批，企业投资公共事业项目视不同情况，分别采用备案制度和审核制。但对于由企业投资的公共事业项目应如何审批，文件未予以明确规定，由于政策界限难以把握，导致项目操作时间无形被延长，造成企业的损失。另外在实际操作中，还存在对项目进行二次审批的情况，人为地延误了时间。更为重要的是，政府各个部门不协调、不买账的问题，审查后提出的意见与企业和政府之间签订的特许经营协议有冲突，企业的利益难以保障。
（三）私人部门融资存在障碍
相对于其他投资主体而言，私人部门在融资上表现出融资渠道窄、融资成本高以及融资规模小的缺陷，使其在参与公共事业建设中处于不利地位。私人部门的融资困难，严重地制约了私人资本投资于公共事业项目。另外，PPP项目风险的分配难以达成一致。PPP模式在实际的应用中公共部门和私人部门往往就项目中风险的分配难以达成一致，大大延长了双方谈判的时间和增加了交易成本。
（四）产品或服务的价格难以确定
关于公共产品或服务的定价，存在一个客观的矛盾：公众总是期望质优价廉的公共产品或服务，私人投资者期望获得更多的利润，而政府则夹在中间左右为难。对于在初期投入资本较低而运营成本相对较高的公共事业项目，他们面临着价格不能由于成本的增加而提高的风险，一些项目由于政府的定价过低而政府又不提供价格补贴而陷入困境。
四、政策建议
（一）建立并完善有关PPP投融资的政策法规
PPP模式是以合同、特许经营权为基础的投融资方式，涉及担保、税收、合同、特许权等诸多方面。因此，政府应制定一套清晰、完备和一致性的相关法律法规对其加以规范。同时随着我国经济的高速发展，将会有越来越多的私人资本参与到公共事业项目建设中来，这样就需要在法律层面上，对政府部门与私营部门在项目中需承担的责任和风险进行明确界定，保护双方的利益，并实现对参与双方进行有效约束的目的。
（二）拓宽公共事业的融资渠道
为解决私营部门的融资困境，需要政府建立多层次、多样化的资本市场体系，消除政策中对私营经济的歧视以及诸多限制性条件，在政策上应该优先鼓励重点PPP项目使用国家政策性银行贷款和外国政府贷款。同时，应该允许保险基金、社保基金、住房基金等大型基金在公共事业领域投资。
（三）坚持正确的项目风险分配原则
风险分配是否合理是影响项目成功的关键因素之一，对于风险分配应坚持以下原则：由对风险最有控制力的一方控制相应的风险；承担的风险程度与所得回报相匹配；承担的风险要有上限。在合同实施阶段，某些风险可能会出现双方意料之外的变化或带来的损害比之前估计大的多的情况，这时不能让某一方单独承担这些风险，否则将影响参与者的积极性，因此承担的风险要有上限。
（四）确定合理的定价方法和措施
综合吸收英美等发达国家的经验，结合现行的法律法规，对价格进行有序管理。首先政府必须对企业经营成本进行有效核算与审计，邀请业界专业人士、社会专家等参与审计过程。其次，对于利润管理，可以根据本地区经济发展速度、社会心理承受程度、同类企业的比较效益等因素来综合认定合理利润，并同时规定最高限价，在给定一般利润的前提下，刺激企业提高效率，控制成本。
（五）加强政府管制
在公共事业领域推行PPP模式，放开私营部门的介入，并不意味着政府彻底地毫无作为。中国政府职能重构必须在组织与组织、组织与公民个人之间的各种交互行为中承担社会正义的角色，这是对政府角色的基本定位。政府在推进PPP的过程中，一方面需要放松管制，另一方面要始终有一个加强管制的过程。在任何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险。
参考文献:
①李秀辉，张世英．PPP与城市公共事业建设．工程规划，2002（7）
②陈柳钦．PPP:新型公私合作融资模式 [J]．建筑经济科学，2005（3）:77―81
③宋丹．现阶段我国政府在PPP项目融资模式中的职能与作用[J]．北方经济，2007（1）
④刘新平，王守清．试论PPP项目的风险分配原则和框架[J]．建筑经济，2006（2）
〔本文系河北省科学技术研究与发展指导计划项目“廊坊市公共事业民营化研究”（项目编号：06457269）阶段性成果〕
（侯彦温，河北工业大学副教授、武汉理工大学产业经济专业博士研究生。董国利，河北工业大学讲师）
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