基于“利义之辨”的公共政策有效执行浅析
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作者: 张欣
摘要：从公共政策实践来看公共政策最终执行效果往往差强人意，其原因是多方面的，其中一个重要的原因就是公共政策执行主体的道德伦理因素，在义利之间公共政策执行主体选择何者直接决定了公共政策是否能够顺利实现公共利益。本文从伦理道德的角度对公共政策执行的道德缺失以及公共政策的道德内涵进行了分析并提出了相应对策建议。
关键词：公共政策执行主体 义利之辨 道德构建
公共政策是国家或政府在特定时期为实现一定的目标所采取的行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、条例等的总称，是基于公共利益这一根本目标并最终解决社会问题实现广大公民的公共福利和公共福祉。在整个公共政策生命周期中政策执行是最重要的环节之一，其是将政策理想转化为政策现实、政策目标转化为政策效益的唯一途径，其有效性关系着解决政策问题的成败。然而从公共政策实践来看公共政策最终执行效果往往差强人意，最终导致了政策失败。原因就在于公共政策执行环节存在大量由于政策执行主体道德原因所导致的执行不力。而导致这些问题出现的根源则在于贯穿两千多年伦理思想发展的一个基本问题――“利义之辨”。
一、公共政策执行过程中的道德缺失
“利义之辨”发端于春秋，在春秋产生了一种恶劣的情绪，晏婴称之为“蕴利”之心，其导致“事利而己”的思潮，最终形成了利欲与道德的尖锐冲突，用晏婴的话就叫“蕴利省孽”。“利义之辨”在形式上是道德与利益之辨，实质上则是“公”“私”利益之争。面对一项政策，作为政策的执行者究竟应该从公共利益出发还是从个人利益出发来加以执行，是每个政策执行者面临的抉择。当政策执行者最终选择了利，这样公共政策执行中道德失去了它原有的价值而被抛弃，公共政策也随即变成了政策执行者逐利的工具。在一些地区出现滥用职权变通执行公共政策以权谋利等现象，而这些现象被公民质疑时，政策执行者总能以自己的职权和专业的知识将种种质疑一一化解。政策执行者只要有权力或能力使公众接受，“强者”就可以使自己的意志和行为正当化、合法化。其结果政策执行者轻视自己行为本质的善恶与否，一心追求利己主义的结果，促使反道德思想在政策执行者中出现。
二、公共政策的道德内涵
拉斯韦尔指出：公共政策科学应当“建立一门以解决社会中人的生活问题为方向的科学”。公共政策科学不仅应关涉政策的具体目标，还应有更宏大的目标，那就是对人的公共生活的伦理关怀。公共政策是为“公共”而制定的政策，是以“公共性”为其逻辑基础，以公共利益为其终极目标，因而公共政策自身就蕴含着伦理的诉求。
对于公共性不同的学派有不同的理解，分配论者将公共性理解为社会对公共利益的分配；功能主义者将其理解为多元社会中不同的利益主体互动而形成的利益平衡；制度主义者将其理解为相互独立却又相互依赖的交易双方通过动态博弈而形成的利益均衡与交易的稳定性；理性选择学派则认为是通过集体选择而将个人偏好转化成社会决策的机制与程序选择。尽管不同学派对这一概念的理解不一，但有一点是共同的即公共政策是公共意志的体现，公共机制是一种社会选择机制而不是个人选择机制，其本质是公共性。“公共性”必然要在公域与私域、公利与私利、多数与少数之间做出选择，而这正是“利义之辨”的核心所在。
对于这一问题早在春秋战国时期，儒家学派的代表孔子给予了精辟的回答，即“仁者安仁”。有仁德的人，安于仁道，其体现了孔子理想人格的价值观。孔子认为处理利义关系的基本原则是“义以为上”“见利思义”。利主要指功利，在孔子那里主要是指个人私立私欲如富贵利禄。利义的关系主要是道德义务与个人利益的关系。对此孔子认为应把“义”放在首位，而个人利益则是第二位的。孔子虽然不否定个人利益，但认为取利必以“义”为度，不能违反“义”的规定。这里的“义”反映在当今正是为公共利益不惜牺牲个人利益的道德义务，其表现了一个民族坚贞的民族气节和优秀的民族传统，也正是在公共政策执行过程中应时刻恪守的道德准则。因此儒家总是强调“修身”作为“齐家、治国、平天下”的根本，“修身”也即“修己”就是要培养自己“爱人”的优秀品质，以行仁德于天下，使公共政策惠及万民百姓即所谓“养民也惠”。
三、政策执行主体的道德构建
（一）构建行政良心
行政良心是指行政人员在履行其行政管理责任和义务过程中所形成的深刻的道德责任意识以及自我道德评价的能力。当行政人员因为看到自己责任范围内的人民利益受到损害而焦虑不安、深深自责时，我们就可以说，他拥有了值得称道的行政良心。
行政良心是行政人员将其行政责任进行道德内化的结果，是公共政策执行主体将公共利益置于崇高地位的道德升华。行政良心将成为公共政策执行主体内心的“道德法庭”和行为调节器，其将指导公共政策主体的执行行为，在这一指导过程中，行政良心将纯洁其动机、监督其行为、评价反馈并纠正其违背行政良心的行为。这样在公共政策执行前公共政策执行主体在内心处于“义利之辨”的斗争时，行政良心将净化公共政策执行主体的执行动机，使其执行目标为公共利益；在公共政策执行过程中，行政良心也将使公共政策执行主体始终保持行为与行政职业道德、行政职业理想的一致，不受外部各种诱惑的左右；在公共政策执行后行政良心也将促使公共政策执行主体去审视自己的行为和执行效果。当发现自己的行为符合道德要求时，内心其便会感到欣慰和满足，从而升华了行政人格加强对行政良心的认同；当发现自己的行为违背道德要求时，内心就会受到谴责，从而决定改正自己的行为。
行政良心可以“德性”知识构建行政理想为切入点。苏格拉底认为“没有人是故意作恶的，作恶源自于无知。因此，可以给人们带来善的结果的德行应该是一种指导人们行动的最重要的知识”。在具体的公共政策执行过程中，我们应通过措施教授公共行政人员如何判断善恶、如何更好实现公共利益的知识和技能，并在整体社会中形成为公共利益自觉服务甚至牺牲的善的价值共识。使公共政策执行主体把服务精神贯彻到行政管理活动中并通过公共行政的服务价值的实现去实现个人价值的职业选择和道德追求从而形成自己崇高的行政理想。
随着经济和社会的不断发展和物质财富的不断增多，部分公共政策执行人员在各种诱惑下极容易忘却自己的行政理想。另外当前很多地方出现了需要层次的“逆反”现象。马斯洛的需要层次理论告诉我们，人的需要从低到高有生理需要、安全需要、社会交往需要、尊重需要、自我实现需要。当低层次的需要基本满足以后，会产生更高层次的需要。原本行政人员追求着发挥自己才智为实现公共利益而奋斗的自我实现的崇高行政理想，但是部分公共政策执行人员由于在自身发展道路上受阻，于是放弃自己的行政理想转而追求个人的利益。其需要层次由自我实现的需要、尊重需要等高层次需要退到了安全需要层次，甚至生理需要低层次需要。因此，一方面，我们应通过德行知识构建知识化、纯净化的行政理想，以此作为公共政策主体内心的一道道德堡垒抵御外部各种诱惑；另一方面，我们应及时了解行政人员的需求，对于合理的需求应及时予以满足，从而给予有效激励使其能够强化对自身行政理想的认同。
（二）构建行政人格
对于行政不道德现象人们提出了多种多样的对策，这些对策体现了制度对于公共政策主体有效执行政策的约束机理。因此公共政策主体在构建行政良心、行政理想的同时，必须通过外部的有效监督机制构建起公共政策执行主体在执行政策过程中的行政人格。
1、建立完善的行政法律体系
以法律形式明确规定国家公务员的权责范围同时提高政策执行人员的素质，清除超法律因素在法律程序中的影响。首先行政法规的内容要全面，要形成科学完备的法律体系，行政立法要对行政权力运作的全过程进行规范，使行政权力运行的每一个环节都有相应的法律法规来约束。其次各种行政法规要相互配套，应当适应形势发展的需要，具有预见性和较强的操作性。最后行政立法要求有确当的规划，当前大量的行政行为还无法可依。
2、创新行政监督机制，加强对行政权力的监督制约
要防止行政权力的滥用，就必须建立起规范化、制度化的监督体系。首先，建立专门的监督行政权力的监督委员会，要求掌握行政权力的人员定期向该委员会述职，以监督行政权力运行情况。其次，可通过监督的立法完善监督程序，通过完善的监督程序保证国家权力机关对行政权力的有效运行。监督立法的重要责任就是监督和制约，若不完善行政程序，监督就缺乏依据起必将导致决策的随意性过大。另外应实现信息公开拓宽监督渠道，实现立法、司法、社会团体、媒体、公民的多层次多角度的立体监督。■
参考文献：
①张康之、李传军．行政伦理学［M]．中国人民大学出版社，2009
②西方伦理思想史宋希仁［M]．中国人民大学出版社，2010
③中国伦理思想史［M]．华东师范大学出版社，2009
（张欣，贵州财经学院）
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