完善制度体系建设 促进城乡一体化发展

来源:用户上传      作者: 王福强

　　统筹城乡发展、促进城乡一体化是中央改变城乡二元经济社会结构，促进城乡经济社会全面、协调、可持续发展的重大举措。但推进城乡一体化建设，必然会面临着若干制度性的樊篱。制度惯性，造成“恶法”当道；立法缺失，造成制度“空白”；规范模糊，造成潜规则盛行；强制力不足，造成制度虚无。从城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、要素市场和社会管理六个方面观察，可以发现城乡一体化最大的障碍是制度障碍。
　　一、制度体系存在的问题
　　（一）现行农村土地制度造成农民利益无法得到有效维护
　　农民集体所有的土地产权残缺，权利边界模糊；“公共利益”缺乏明确界定，征地范围过宽，征地程序混乱，征地补偿费用偏低；无地农民安置困难，失地农民社会保障缺失等。
　　（二）现行户籍制度造成城乡居民无法实现实质平等
　　“出身”的不同，造成了法律形式意义上平等的“人”，在结果上实质的不平等。户籍决定着身份，也因此决定着与身份相关的医疗卫生、福利、教育、就业以及其他待遇。城乡差异造成的这种不平等，严重违背了宪法所规定的人人平等的基本原则。
　　（三）现行城乡差别的财税体制制约城乡经济一体化
　　财力向上集中、负担向下转移、利益天平向城市倾斜的分税制财政体制，以及财政转移支付、农村财政支出体制的不完善，均不利于增收入，难以促进新农村建设资金有效使用。
　　其它制度如社会管理、公共服务、产业布局、环境保护、社会保障等方面都存在突出的问题。
　　二、构建城乡一体化制度的主体框架
　　依据城乡一体化建设的六个组成部分，结合现实中存在的各种制度问题，构建城乡一体化制度体系需要从以下几个方面着手。
　　（一）改革农村土地产权制度，妥善保障失地农民利益
　　新农村建设、园区建设、集中居住、建设用地增减挂钩等城乡一体化措施不可避免需要建设用地。但《土地管理法》、《城市房地产管理法》等规定的强制性、垄断性的行政征用集体土地方式，把农民排斥在土地增值收益分配体系之外，农民既不能决定土地卖与不卖，也不能与买方平等谈判价格，不利于保障农民权益。为此，要以法律规范的形式规范征收行为。
　　一是通过法律确定“公共利益”的范围，防止征收权滥用。在实体上，可采取列举式限定公共利益的范围。从程序上，可建立一套内省纠错机制，包括协商前置程序、县以上政府审批立项程序、公共利益认定程序、征地补偿安置方案确定程序、补偿方案听证程序、损害赔偿认定程序等，确保征收公平公开公正。
　　二是改革农地征收的补偿政策。要以确保农民不会因为拆迁而使生活水平下降为原则，区分具体情况来决定补偿方式。如对经营性土地，实行市场招标出让制度，土地出让金由市场决定；对公益性用地，协议出让价格一般以市场价格为标准，确实不能以市场价格补偿的，要对失地农民妥善安置，提供基本保障和发展机会。
　　三是调整土地承包经营权制度。首先要赋予其完全物权属性，其次要保证承包经营权的公平性，主要是集体。第三是要允许承包经营权的自由流转、继承、抵押和股份化运作，充分发挥其使用价值。
　　四是建立失地农民社会保障体系，尽快出台《农民工权益保障法》。要在征地出让金收益中，切块建立社会保障基金，让失地农民变成老有所养、老有所依的市民，从而逐步缩小农民的规模，促进城乡一体化的发展。要通过法律制度，对农民工就业、居住、社会待遇、子女入学等方面作出原则性规定，使农民工享有各方面的平等权。尽快出台《社会救助法》、《慈善法》等社会保障方面的法律规范，将社会保障事业纳入法制化轨道。
　　（二）改革现有户籍制度，落实宪法意义上的人人平等
　　城乡“二元”体制及其所衍生的户籍制度是目前一些社会弊端的根源。制度选择上，要加快户籍管理立法进程，修订《中华人民共和国户口登记条例》，出台《户籍法》。首先，要推行城市居住证制度，积极稳妥地解决符合条件的农民工户籍问题。要鼓励农民工就地市民化，实现居民日常管理从户籍管理到职业管理的转变。其次，要逐渐消除对农民进入非农产业或城市的种种歧视制度，建立城乡统一的劳动力市场，对进城务工农民，在使用公共产品上如医疗卫生、社会保障和教育等方面给予市民待遇，坚决清理和取缔针对农民工的各种违法收费项目。第三，进行综合配套改革，逐步剥离相关部门依附在户口上的职能和利益。第四，以身份证取代户籍，彻底废除对农民身份制度的歧视，还农民以公民权利。农民虽在职业上仍是农民，但其身份是一种新型的社区居民，与城市市民一样享有统一的公民待遇。当然，农民身份的转变也是长期的过程，需要不断增加农村公共产品的供给、改善公共服务，通过发展基础教育、完善社会保障体制、加强对农民的技能培训、丰富农民的精神文化生活等综合措施，才能实现农民向新型社区居民的根本转变。
　　（三）完善城乡规划制度体系，打造社会主义新农村
　　规划制度要坚持 “三公”原则，在“保证城乡规划的区域公平、实现城乡规划的信息公开、落实城乡规划的权责公正”的基本思路指导下，贯彻落实“规划主体能动、规划行为规范、规划责任明确”的微观具体对策。具体来说，主要有以下几方面：
　　一是认真落实《城乡规划法》，合理进行产业布局。在城镇化过程中，要切实按照该法的规定，改变重城市轻农村的倾向，统筹考虑，科学划分功能区，从产业价值链的角度确定产业分工，实现产业的差异化、错位化发展。同时，要及时出台配套规范，细化第66条、第68条的规定，及时修订与之冲突的行政许可程序和行政处罚程序。
　　二是健全循环经济法规，强力保护生态环境。过去几十年，城市发展以牺牲乡村生态为代价，农村成为城市排污的重污染区。要改变这一点，法律上就要健全循环经济法规，增强法律可操作性，严格落实环标、环评制度，通过法治强力保护城乡生态环境。如加强循环经济项目审核，推行循环经济项目标识制度，强化保障循环经济的司法手段，通过诉讼方式处理环境纠纷和查处环境犯罪，尤其是国家机关工作人员环境渎职犯罪等，从而不断提升循环经济的法治化水平。
　　三是以法律手段推行现代化“两型”农业，提高农业经济效益。我国《农业法》虽然有“促进农村经济全面发展，逐步缩小城乡差别”等规定，但对国家如何保障农业现代化、促进工业反哺农业，缺乏细致规定。建议制定《农业现代化促进法》，通过适度发挥国家规划、财政、金融和强制分配等干预职能，确立包括产业结构、生产布局、产业组织、生产要素等在内的工业反哺农业的强制性法律运行机制，强化法律责任，加速促进农业现代化的法治进程。
　　四是严格耕地保护的执法监管，力促耕地红线。为了坚守18亿亩耕地红线，必须从严控制城乡建设用地总规模：第一，中央及各级地方政府要根据《城乡规划法》制定和执行国土、城市规划，推行土地用途管制制度。第二，严格控制城乡建设用地总规模，形成节约集约用地的倒逼机制。从规划、标准、市场配置、评价考核等方面大力推进。第三，层层落实保护耕地和土地执法的责任制。做到及时发现、及时制止、及时处理。
　　（四）完善财税法制体系，提供城乡统筹发展资金
　　不合理的财政二元体制严重地制约着城乡统筹发展。一是城乡公共产品和公共服务的供给机制不同。二是中央税与地方税结构不合理，出现了“财权上移与事权下移”、“财权与事权不匹配”的现象。而目前中国农村、农业现在进入了一个需要大量花钱的阶段：把大量的农民变成市民，需要花钱；把传统的农业改造成现代农业，需要花钱。据估计，到2020年，新农村建设全国大约需要投入4万亿元资金。

　　城乡一体化财税体制改革应关注以下几个方面：一是建立一个“工业反哺农业，城市支持农村”的“公共资源配置权下移”的财政体制，即：中央和省级政府的财力配置尽量向县城和农村倾斜，“多予少取放活”要有制度性保证。通过进一步完善财政转移支付制度和改革现有的公共产品专项补助地方配套资金制度，建立农村公共财政体系，使农村的义务教育、医疗卫生、社会保障、基础设施等基本公共产品与城市保持一定程度的均等化，逐步消除地区差异。通过借鉴国外“绿箱”、“黄箱”和“蓝箱”等传统农业补贴措施，建立“白箱”农业补贴制度。补贴的主体要以中央为主地方为辅，补贴的对象是贫困落后地区和优势发展产业，补贴的目的是满足农民对平等生存权和发展权的实现，补贴的重点领域是农业生产的重要领域。
　　二是要加快税制改革，建立一个中央与地方财权、事权、税权相匹配的财政体制，增强农村财政自身造血功能。如，把农业企业纳入增值税征收范围，对农产品征收统一税率的流转税，统一城乡个人所得税和企业所得税，尽快开征非农业用地和超标用地的物业税等。要借鉴国外经验，稳定税源，建立以不动产税收为支撑的地方财政，从而增强农村财力，提高地方投入经济建设和发展公共事业的实力。
　　三是整合部门涉农资金，加大预算审计监督，改变当前涉农资金“各自为政”的部门分散管理模式，将各项用于“三农”的财政资金一并专设资金账户管理，集中用于反哺农业农村。
　　四是推进农村金融体制改革。要完善农业企业信用体系，建立支持“三农”的农村金融机制。要借鉴国内外农村银行的经验，创新体制，积极发展“草根金融”，为农业企业发展提供资金支持。
　　（五）完善执法司法体系，构建和谐新农村
　　严格依法办事，建设法制政府。一是要建立权责明晰的公共管理职能分配机制。政府要保障农村居民的发展权益，实现广大农民的自身发展和公平发展。社会中间层组织应起到良好的辅助性补充作用。二是要完善政府行使职权的基本程序，统一业务流程、统一服务标准、统一技术标准。三要采用柔性执法模式。行政执法要增强透明度和公众参与度，赋予社会公众更多的知情权和监督权，努力实现行政管理双方双向互动的执法模式。
　　坚持宽严相济，调整刑事政策。城乡一体化势必造成人员流动、人员失业等社会问题，进而也会产生犯罪问题。要采取挽救与打击并重的方式。对流动人口轻微的偶犯、初犯和未成年犯，应适用宽缓的处理方式。对各种暴力犯罪、黑恶势力犯罪等，则依法从重从严打击。要建立治安联防体系，积极探索“移民自治”、“族群自治”等新型主体管理模式。要加强对流动人口的人文关怀，积极提供公共服务，避免其聚焦区“贫困化”。
　　定纷止争，妥善解决民间纠纷。要以司法便捷为导向，巡回审理，就地办案。要尊重习惯，相信群众，注重调解。要密切法官与人民群众的联系，缩短民众与司法的距离，让人民群众选择司法、参与司法、信赖司法。要加强基层司法机关的软硬件建设，不断提高基层法庭制度功能和法官素质技能。
　　（作者单位：国际经济交流中心）

转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-415746.htm