税收征管中的信息不对称问题研究
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作者: 赵 燕
税收是财政收入的主要来源,国民经济的重要支柱。但是随着社会经济的发展,偷税逃税现象日益加剧。近几年的全国税务稽查机构对纳税户的抽样结果表明:涉及逃税的比率大概占抽样的一半以上,涉案金额高达几百个亿。究其根源,是由于信息不对称问题所致。
所谓信息不对称是指在市场中参与者一方拥有而另一方并不拥有或拥有信息比较少而导致的信息资源占有量的差别,如在税收征管中税务机关不如纳税人了解自己的经营状况,纳税人不如税收机关了解税收法律法规。信息不对称理论的基本内容可以概括为两点:一是有关交易的信息在交易双方之间的分布是不对称的,即一方比另一方占有较多的相关信息;二是交易双方对于各自在信息占有方面的相对地位都是清楚的。
一、信息不对称在税收征管中的表现形式及其主要成因
(一)表现形式
基于上述理论,信息不对称在税收征管中表现在纳税人同税务机关、政府同税务机关、税务机关同税务人员、上下级税务机关及其他部门之间的关系中。
1、纳税人同税务机关
纳税人同税务机关之间的信息不对称是导致偷逃税的重要原因,也是本文研究的核心问题所在。纳税人与税务机关是一对利益相矛盾的主体,纳税人为了实现利益的最大化,必然作出有利于自己的选择――尽可能少缴税,由此衍生出了各种各样的逃税方法;而税务机关的目标则是要尽可能地取得较多的税收款,这就势必和纳税人的利益相冲突。
在纳税信息申报中存在信息不对称。纳税人在进行纳税申报时,准确知道自己的经营状况和成本费用,但是税务机关往往只能通过纳税人的申报材料,会计师出具的审计报告来判断,而这些资料本身只能提供有限的信息,并不能完全真实地反映纳税人的财产状况。因而,税务机关在获取纳税人的真实纳税信息上存在着巨大的困难。
在对税收法律法规的掌握程度上存在信息不对称。税务机关作为税收法律法规的参与制定者和解释者,必然比纳税人更了解税法的各项规定。尤其是对于一些小规模的企业纳税人和自然纳税人来讲,其难以了解和掌握税法的纳税规则,往往会导致了偷逃税问题,这些与税务机关在税务法律法规方面掌握的信息优势不无关联。
2、政府同税务机关
政府同税务机关在经济信息学理论中是一种委托代理的关系。政府是委托人,税务机关是代理人。其信息不对称主要表现在税务机关对于自身的管理活动等信息的掌握远远超过政府,政府处于相对劣势地位,了解不到税务机关的工作努力程度,不知道税务机关是努力工作,还是消极怠慢没有履行应尽的职责。
3、税务机关同税务人员
根据现代组织学理论,组织和成员存在利益差别时,就会出现一方损害另一方利益的情况。同理,如果税务机关同税务人员存在利益差别时(比如税务人员无法获得满足其基本需求的工资),当税务人员拥有信息优势,就会出现损害国家利益的问题。主要表现在:税务人员偷懒,不认真执行税法;税务人员贪污税款或者接受纳税人的贿赂等等。
4、上下级税务机关及其他部门之间
上下级税务机关之间也是一种委托代理关系,在所辖范围内,下级机关通常比上级机关更了解当地的税收情况,而上级税务机关往往处于信息劣势,就只能通过下达任务指标来完成对下级机关的监管,而下级机关为了避免多分配到任务,就会隐瞒当地税源,作出不同的行为决策。我国是实行分税制的国家,但是在国税和地税系统中,双方往往是互相隐藏信息,不能做到信息共享。在税务系统和其他部门如工商、海关、银行之间,也缺乏统一有效的信息沟通,往往使“不诚实”的纳税人通过税收链条的断裂寻找偷逃税的机会。
(二)信息不对称的成因分析
1、税收立法的不确定性
首先,税收相关法律缺乏。目前我国税收方面除了《中华人民共和国税收征收管理法》、《中华人民共和国企业所得税法》和《中华人民共和国个人所得税法》三部法律之外,再无其他法律。而且大多数税种的规范都是通过政府及其职能部门制定的《暂行条例》来实现的,就连作为我国第一大税种的增值税至今也没有相关法律来规范,而是通过一而再、再而三地修改《增值税暂行条例》来达到规范增值税管理活动的效果。其次,立法混乱。立法级次低,实施细则紊乱,各类条例规定相冲突是当前我国税收法律存在的主要问题。由此导致税务人员对法律尚不能一一准确判断,纳税人更是一头雾水,这就更加深了信息不对称的程度。
2、税务机关核定权问题
《税收征管法》第三十五条规定了六种情况下税务机关有权核定纳税人的应纳税额,这就出现了一个自由裁量权问题,税务人员出于本身对税收制度的不了解或者由于其徇私受贿等原因都可能导致自由裁量权的偏差,从而影响到税负公平。加之我国现阶段规定了大量的税收优惠政策,且税收优惠还经常变化,这都成为影响纳税人理解税收法律制度,造成信息不对称的因素。
3、我国信息化程度较低,资源无法共享
税收信息化是指税务系统以业务流程再造为基础,在一定的深度和广度下利用计算机技术、网络技术和数据库技术,采集整合涉税信息资源,以实现税务系统内外部信息的共享和有效利用,提高税务系统征管效率,确保税收的应收尽收,实现依法治税。今年来,通过中国税收征管信息系统(CTAIS)和金税工程等项目的实施,我国的税收信息化基础设施建设已初具规模,但是离高度信息化处理税收业务还有一定差距。国税与地税之间不能实现信息共享,无法有效地加强税源监控,更何况是税务机关与工商、海关、银行等部门实现信息共享。
二、信息不对称给税收征管带来的影响
(一)现实危害
如前所述,由于纳税人同税务机关之间存在信息不对称,必然导致纳税人追求最大利润化,从而想方设法偷税逃税,损害国家利益;在税收机关内部,不适当的工资制度有可能导致税务人员偷懒不认真履行职责、收受纳税人贿赂或者向纳税人索贿等行为;由于信息不对称,税务机关为了适应税收征管的需要,不得不配置现代化的设备以提高获取纳税人信息的能力,从而增加了税收的征收成本,降低了税收征管的效率;同样,纳税人也会耗费大量的人力物力和时间来想方设法地逃税。
(二)潜在影响
除上述现实的危害外,信息不对称给税收征管带来的影响还波及到国家的宏观政策,给经济发展造成了一定的负面影响。首先,由于信息的不对称,“不诚实的”纳税人在同等条件下其商品具有价格优势,能够以更低的价格获取更大的利润,从而使得消费者对该商品的需求扩大,迫使守法纳税的经营者要么转行,要么被挤出市场,这就是所谓的“劣企驱逐良企”效应。其次,有的纳税人为了利用信息不对称来达到偷税效果,除了花费大量的时间和精力来研究各种偷税方案,还对自己的生产经营方式进行无谓的调整,危害了市场资源配置。第三,纳税人利用信息不对称进行偷逃税活动,往往是通过隐瞒、伪造或者是篡改财务会计数据来达到目的的。这些数据对纳税人来讲无关紧要,仅仅是涉及到个人利益,但是对国家却造成了严重的影响:政府各部门所统计的各种宏观信息和数据,是政府制定政策、进行宏观决策的重要依据,因而容易导致政府的宏观决策错误,危害到整个国家的宏观调控。最后,信息不对称条件下的偷逃税行为还导致了纳税人之间税负的不公,从而对收入分配造成了极坏的影响。
三、减少信息不对称对税收征管负面影响的措施
在社会经济生活中,信息不对称是普遍存在的现象,所以不存在完全消除信息不对称的可能,但是可以创造条件来缓解和减少不对称信息的制约,采取措施尽量将信息不对称给税收征管带来的负面影响降到最低限度。
(一)建立健全税收征管法律体系
任何政策的实施背后都必须有法律强有力的保障,我国现行税收征管法律体系紊乱,相关实施细则、条例等错综复杂,前后法条相互矛盾,既不能体现法律的统一性,也没有体现出法律的稳定性。为此,因着手建立起健全的税收征管法律体系,对税收征管的基本要素如征税的客体、对象、时间、数量等加以明文规定,并加快各个单行税收法律的制定步伐,尽早将各个草案提交全国人大审议,此外,还应当建立相应的税收执法体系和税收司法保障体系,真正使税收征管做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。
(二)建立完善的税收征管系统
近年来,利用不对称信息来造假的现象愈演愈烈,上市公司也深陷其中,虽然我国要求上市公司建立起完善的内部监控机制和信息披露制度,但是仍有相当数量的上市公司存在财务虚假、信息失真的情况。为此,我们可以借鉴美国在这方面的经验。美国从20世纪60年代起,就在全国范围内建立起了完善的计算机征管网络,目前,美国联邦税收约有82%是通过计算机网络征管系统征收上来的。运用先进技术管理税收是美国税收征管的一大特色。同样,在我国,对于税收征管也应当做一个长远系统的规划,积极开发先进技术,建立起一整套税收网络系统,其中就应当包括税收监督系统,税务稽查系统等等。
(三)完善税源监控、实现资源共享
在税收征管过程中,如果仅仅想凭税务机关一人之力来管理征管活动,效果往往是适得其反。税务机关应当同工商、海关、审计、银行等相关部门建立起资源共享机制,加大“第三方”的参与力度,使相关部门能够配合税务机关完善对税源的实时监控,有效提高税务部门获取纳税信息的能力。
(四)积极宣传税法知识,加大违规行为惩处力度
我国正逐渐向法治化国家转变,在税收征管方面应当加大普法宣传力度,增加信息透明度,从而使纳税人对税收有一个较为清晰的了解,并且能够认识到国家税收的重要性,自觉履行纳税的义务,向征税机关传递更多的纳税信息。对利用信息不对称偷逃税的纳税人应当加大对其的惩罚力度,我国税务机关历来都是重检查而轻处罚,对偷逃税行为处罚没有达到应有的惩罚力度,无法触动违规纳税人的深层利益,从而使部分纳税人有恃无恐,继续损害国家的财政利益。
(赵燕,1966年生,四川都江堰人,四川农业大学都江堰校区商学院讲师、学士。研究方向:财政学)
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