基于我国养老保险法制建设的研究
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作者: 符 敏
一、我国养老保险存在的问题
2007年底,《中华人民共和国社会保险法(草案)》提交全国人大常委会审议,草案确定了“广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针”,明确了我国社会保险制度的基本框架,对社会保险的覆盖范围、社会保险费征收、社会保险待遇的享受、社会保险基金的管理和运营、社会保险经办机构的职责、社会保险监督以及法律责任等方面均作了规定。
我国的养老保险立法处于不断完善的过程当中,但与适应市场化、社会化、法制化的要求相比,还明显存在以下几个方面的问题:
(一) 社会保障二元结构――农村养老保险制度缺失
在经济社会二元结构的影响下,我国养老保障也呈现出二元结构。但农村养老保障还是以家庭保障和土地保障为主,没有为占人口绝大多数的国民建立养老保险制度,无法保障其最基本的生存权利,无疑是立法上的一大缺憾。在部分农村地区实行的养老保险,实际模式和商业保险无异,没有财政支持和补助,经办机构还要从保费当中提取3%的管理费。因此受农村地区经济社会发展水平的限制,加上缺乏统一管理和规范运营,投资的渠道又狭窄,使得即便是试行的制度也运营困难,参保人数及参保率逐年下降,保险基金出现严重缺口。
(二)立法不健全、层次较低
首先,目前还没有关于养老保险的统一的、适用范围比较大的立法,保险费用的征缴、支付、运营、统筹管理也不规范;其次,现有的养老保险法律法规立法层次低,缺乏较高的法律效力和必要的法律责任制度。无法确保制度的有效实施。
(三)企业补充养老保险立法呈现滞后状态,难以满足对社会客观现状的调整需求
例如补充养老保险是社会保险还是商业保险,它应该由社会保险机构经办还是由商业保险公司经办,是强制符合条件的企业必须举办还是完全由企业自愿决定,此外,还存在保险覆盖面较小的问题,起不到支柱的应有作用。
(四)养老保险的法律实施机制较为薄弱,尤其是缺乏有力的监督机制
社会保障监督机构没有与管理机构严格划分开来,缺乏对欠缴保险费的行为和拖欠离退休人员保险金行为的法律制裁措施;非法挪用、挤占保险金的违法甚至犯罪行为得不到及时惩处,保险基金的运营处于不安全状态。
二、国外养老保险立法的经验借鉴
目前世界上已有160多个国家和地区建立了不同类型的养老保险制度,按照其覆盖范围、保障水平和基金模式,大致可分为以下几种类型:
(一)传统型养老保险
传统型养老保险以美、德、法等发达市场经济国家为代表,贯彻“选择性”原则,即并不覆盖全体国民,而是选择一部分社会成员参加,强调待遇与工资收入及缴费(税)相关联,因此也可称为“收入关联型养老保险”。保险对象一般为工薪劳动者,养老保险费由雇主和雇员共同负担。待遇水平适中,如美国的平均基本养老金替代率为43%左右。待遇支付方面,一般有利于低收入人群。
(二)福利型养老保险
福利型养老保险以英、澳、加、日等发达市场经济国家为代表,贯彻“普惠制”原则,基本养老保险覆盖全体国民,强调国民皆有年金,因此称为“福利型”或“普惠制”养老保险。
(三)混合型养老保险
原来实行福利型养老保险的国家,目前大多已经或正在向一种混合型制度转轨。即福利型养老保险与“收入关联型养老保险”同时并存,共同构成第一支柱的基本养老保险。在日本,政府建立了“厚生年金”;在英国称为“附加养老金”;在加拿大称为“收入关联年金”。这种收入关联型养老保险的待遇,一般要高于普遍年金的待遇,资金主要来源于雇主和雇员的缴费以及基金的投资收益。
(四)国家型养老保险
国家型养老保险制度曾经在大多数计划经济国家实行,以前苏联、东欧国家为代表。按照“国家统包”的原则,由用人单位缴费,国家统一组织实施,工人参与管理,待遇标准统一,保障水平较高。
(五)储金型养老保险
储金型养老保险制度在一批新兴市场经济国家实行,以新加坡、智利等国家为代表,强调自我保障的原则,实行完全积累的基金模式,建立了不同类型的个人养老保险账户或“公积金”账户。养老保险费用由雇主和雇员共同分担,在参保人退休或遇有特殊需要时,将个人账户基金定期或一次性支付给个人。这种养老保险制度有利于发挥个人的自我保障功能,体现多劳多得的原则,也能够保障劳动者退休后的基本生活。但是,这一制度也存在自身缺陷,无法充分发挥社会保障的互济互助功能,同时普遍面临着如何使基金保值增值的压力,在出现持续通货膨胀和金融危机时将面临困难。目前这种养老保险制度正在发展过程中,具体走向和实效尚难以预料。一些欧洲国家,如瑞典、意大利、波兰、拉脱维亚、立陶宛等,也在基本养老保险中引进了个人账户,但基金实行“空账”运转。
三、完善我国养老保险法律体系的具体举措
综合国外关于养老保险立法的发展趋势,考虑我国的具体国情,笔者认为,在建立我国的养老保险立法体系时,应当重点关注以下几个方面:
一是起草和颁布《养老保险条例》;二是另行制定《农村养老保险办法》,建立家庭养老、土地保障与社会保险相结合的新型农村养老保险制度;三是完善企业补充养老保险,也即企业年金制度,构建我国的多重养老保障机制;四是完善养老保险监督机制,建立缴费人监督机制
(符敏,青海大学财经学院讲师。研究方向:经济法)
(本栏目策划、编辑:曹敏)
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