论社区治理中公民参与深度

来源:用户上传      作者: 陈丽霞

　　社区治理中公民参与深度是指公民参与社区治理的层次(包括参参与议题、参与决策、参与执行、参与监督、参与反馈等环节)，以及参与过程中所产生的影响力、有效性和持续性。公民参与社区治理的趋势已不可阻挡，其参与的途径正在不断扩展，社区公共政策的制定和执行应该不断创新。
　　
　　一、社区公民参与深度的内涵
　　
　　社区公民参与的广度由参与的人数和范围来确定，即参与的普遍性。一个社区内少数人完全而有效的参与，不能构成民主。广度是第一位的。在此基础上更要关注参与时是否充分、有效，即参与深度。在转型社会中，要更新社区参与理念，将衡量社区参与水平的标准由居民参与的广度调整到参与的深度。科恩强调：所谓参与的广度是指公民参与政治生活的普遍性，而参与的深度则是指公民参与政治生活的有效性。美国学者亨廷顿和纳尔逊认为参与广度即指从事参与的人的比例，即有多少人参与，又有多少人置身于其外；深度即该种参与活动影响整个决策系统的程度和持续性，以及它对决策系统的重要性。因此说，社区治理中公民参与的深度是指公众参与的层次，包括参与议题、参与决策、参与执行、参与监督、参与反馈等环节，以及参与过程中产生的影响力、有效性和持续性。
　　公民参与的广度，是衡量公民参与量的纬度；参与的深度则是衡量公民参与质的纬度。二者是矛盾统一体。社区公民参与的深度和广度在整体上呈现负相关的矛盾关系，参与的范围越大、人数越多，参与者感觉到的有效性反而越低；要想社区公民参与达到一定的深度，在参与广度上又难以铺开，参与规模受到局限。
　　
　　二、影响社区公民参与深度的因素
　　
　　首先，社区性质决定了社区公民参与的深度。不同的社区治理模式社区性质不同。社区治理模式可分为四种类型：第一类行政型社区。以行政型社会资本为主，公民参与受到行政方面的严格限制，参与意识和参与行为严重缺乏。第二类共治型社区和第三类自治型社区。参与型社会资本丰富，公民参与意识强烈，参与行为积极，参与条件成熟，参与能力较强。自治型社区彻底撇清了行政力量的介入，凭借公民自治力量承担起社区的一切公共事务。第四类自然型社区。居民往往以个人利益为中心，无心社区的公共事务，这类社区的公民参与水平非常低。
　　其次，托马斯认为社区公共政策属性对于公民参与深度具有决定性意义。公共政策属性包括公民参与的公共政策的性质及执行目标、政策本身涉及的公共问题的性质及解决方案。公民参与的深度取决于公共政策本身的一些性质和内在要求，主要体现在两个方面：一是公共政策本身具有的本质或性质约束，如技术性约束、安全性约束、规制性约束、预算约束等，它们影响着公民进入公共政策制定和执行过程的可能性，决定着公民参与面对的各种规制与限制。公民参与的深度与公共政策制定的专业性程度、技术含量、保密程度、规制限制程度成反比，与预算成正比。二是公众对公共政策的接受度和认同度越高，与政策利益关系越紧密，则参与热情越高，参与方式越积极，参与深度就越高；反之则参与程度较低。
　　第三，居民的参与素养是影响社区公民参与深度的关键因素。现代社区公民以关心社区事务、参与社区建设、承担社区责任为基本标志，没有现代社区公民就不会有真正意义上的社区参与，更不会实现真正意义上的社区善治。社区公民影响其公共参与的主要素质有：一是参与意识。应培养积极主动地参与社区公共事务的意识，应该将参与作为公民身份和公民资格的必然要义。二是参与热情。公民没有付诸实践的热情、兴趣，积极性不高，能动性不强，也不能产生深度的参与行为。三是参与能力。公民参与的能力主要是指参与的方法和技巧，其中包括讨论和沟通、对话和协商、妥协和达成共识等参与手段的掌握和运用。有参与意识和参与热情，而没有参与能力，最终不能付诸实际，参与也只能成为空谈。
　　
　　三、社区公民参与的适度深度
　　
　　公民参与的深度是衡量社区民主治理水平高低的重要标准。现实中，公民参与深度存在两种极端：一种是参与不足。公民由于参与公共事务不深，对公共决策缺乏了解，引发对社区治理的怀疑、冷淡甚至逆反心理。这样的情绪一旦持续增长，会造成社区成员参与水平的进一步下降，最终将危及到社区民主的存在和发展。再有一种是社区局部参与深度不足，如社区公民参与主体中一个或数个重要团体受到的重视不够，对公共决策参与的加入不多，而且这类团体对相关决策问题拥有动员能力，公民参与就可能面临失败的风险。另一种极端是参与过度。过度参与一般表现为社区公民对于公共事务的关注过高，热情过盛，对于决策过程的介入过于深入、专断，参与活动缺乏有效的组织和协调。其结果是公民自我主义膨胀或民主的失控，引发社区的不稳定甚至治理混乱，导致公共资源不必要的浪费和决策过程复杂化。
　　在现代化社区治理中，提倡适度和均衡的公民参与深度，它是激进参与和消极参与之间的一个平衡。通常认为，界定公民参与的适宜度主要取决于最终决策中政策质量要求和政策可接受性要求之间的相互限制。对政策质量期望越高的公共问题，对公民参与的需求程度就越小。对政策接受性期望越高的公共问题，对吸纳公民参与的需求程度和分享决策权力的需求程度就越大。适度的参与深度就是在政策的质量追求和可接受性追求之间寻求平衡点。也有学者认为，公民参与的目的在于实现民主的理想，但是公民参与往往花费较多的成本与时间，影响问题处理的时效，有可能违背行政所要求的效率目标，因此适度参与实际上是寻求公共治理的民主与效率之间的平衡点。还有学者认为影响公民参与的因素应追究到公民在治理中所扮演的角色，公民既是社区治理的参与者，也是社区治理的服从者，适度参与就是帮助公民在这两种身份中找到一个平衡点。
　　综合以上三种的提法，我们为适度参与深度界定了以下三个标准：一是公共利益。任何公共政策不论它的质量要求和可接受性要求是多高，均应以公共利益为最后的目标。二是平等合作。在社区的公共议题面前，专家和公民是平等的地位，两者之前的合作是克服公众的专业局限，同时避免“专家独断”局面的最佳选择。三是独立自主。社区公民一方面需要参与社区公共事务的决策和实施，来发表自己的心声，争取倾向于自身的决策，满足个人愿望；另一方面他们又是社区公共服务的接受者、公共决策的服从者和执行者。公民在两种角色中的尺度和立场对社区治理是一个重要的支持。如果每个公民在社区治理上都高度积极或者都高度消极服从，很难维持治理系统的平衡。因此，公民参与必须要以公民个人自主和独立性为基础，这是保持公民参与适度、社区治理系统均衡的关键性因素。

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