中国税制改革60年成就与经验
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作者: 谢芬芳
摘要:中国税制经过60年的建设与改革,取得了巨大进展。从计划经济条件下作为财政收入方式之一的不完全的、相对单一的税收制度,发展演变成为基本适应社会主义市场经济体制要求的、作为财政收入主体形式的复合税收制度。尽管经历的是一个艰难曲折的过程,但也积累了许多成功经验,为今后的税制改革和完善提供了宝贵财富。
关键词:税制改革;成就;经验
一、中国税制改革历程的简要回顾
中国税制60年发展历程大体经历了两个不同的阶段:前30年(1949-1978年)的税制建立与发展阶段,后30年(1979-2009年)的税制改革与完善阶段。
前30年的税制建设是指从1949年新中国成立到1978年底的中国税制,随着国家政治、经济形势的发展与变化,以及党和国家在各个时期政治经济任务的不同要求,中国税收制度的建立与发展经历了一个曲折的过程。主要经历了以下几次大的改革:
第一,新中国成立之初的1950年,在总结老解放区税收制度建设的经验和清理旧中国税收制度的基础上建立了新中国的税收制度。1950年1月,中央人民政府政务院颁布了《全国税政实施要则》,除农业税外,全国统一征收14种税。《要则》的公布实施,标志着新中国税收制度的正式建立。从1953年开始,中国进入了社会主义建设时期,为了配合1953年开始的对私企改造和第1个5年计划的实施以及为了适应已经变化的经济形势,1952年底根据“保证税收,简化税制”的精神,对新中国税制进行了第一次修正,于1953年1月1日起实行,此次税制修正的主要内容就是试行商品流通税。
第二,1958年的税制改革。“一五”计划的完成和“二五”计划的开始,以及1958年出现的国民经济“大跃进”,客观上都要求对税收制度进行改革。此次税制改革是在坚持“基本上在原有税负的基础上简化税制”的原则下进行的,改革内容主要是两个方面:试行工商统一税,即将原有的商品流通税、货物税、营业税和印花税合并为工商统一税;统一农业税制。
第三,1973年的税制改革。此轮税制改革的指导思想是“合并税种,简化征收方法,改革不合理的工商税收制度”。改革的主要内容就是试行工商税,即把原来对工商企业征收的工商统一税及其附加、城市房地产税、车船使用牌照税、盐税和屠宰税合并为工商税。
后30年的税制改革与完善是从1979年开始的。1978年12月,党的十一届三中全会的胜利召开,实现了新中国成立以来的伟大历史转折,从此中国进入了一个新的发展时期。全会做出了把工作重点转移到社会主义现代化建设上来和实行改革开放的决策是指引这30年税制改革的一根主线。为了使税收制度适应经济形势的变化,自1979年以来,在总结中国税制建设的经验教训的基础上,进行拨乱反正,开展了对税制改革的研究、试点,并将试点经验逐步推行。这30年是中国税制改革与完善的30年,主要经历了如下几次重大改革:
第一,1979-1992年,这是中国改革开放初期的税制改革阶段。这一轮税制改革主要是在对外开放、对内搞活的指导思想下进行的。改革的主要内容包括:适应对外开放的需要,建立涉外税收制度;适应商品进出口的需要,改革和调整关税;适应对内搞活的需要,对国营企业实行“利改税”;以利改税为中心,全面实行工商税制改革;新开征和恢复开征了一些特定行为税。经过上述改革,中国建立起以流转税和所得税为主体的多税种、多环节、多层次的复合税制体系。
第二,1993-2002年,这是社会主义市场经济建设时期的税制改革阶段。1992年10月党的十四大明确提出中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。为了建立与市场经济相适应的税收制度,中国于1994年对税收制度进行了一次全面的改革。经过这次税制改革,中国基本建立了适应社会主义市场经济发展要求的税制框架。
第三,自2003年开始启动的新一轮税制改革,这是社会主义市场经济完善阶段的税制改革阶段。2003年10月,党的十六届三中全会明确提出了“简税制、宽税基、低税率、严征管”的新一轮税制改革基本原则。按照这一指导思想,从2003年以来,中国主要进行了如下税收制度的改革和调整:完善出口退税机制;增值税转型改革的全面实施;内外企业所得税的统一;个人所得税的修订;农业税的全面取消;消费税的调整和完善;证券交易印花税的与时俱进;土地增值税、资源税、关税、城镇土地使用税、耕地占用税等的调整以及车船使用税和车船使用牌照税的改革。
二、中国税制改革取得的成就
随着税制改革的不断深化,中国的税收事业取得了巨大成就,主要体现在以下几个方面。
(一)税收收入持续稳定较快增长,为国民经济和社会发展提供了重要的财力保障
60年全国税收收入增长1000多倍。新中国成立的头6年中国税收收入总额仅为460.46亿元,而2008年1年中国就实现了54223.42亿元的税收收入,相当于1950年的1000多倍。中国税收收入从1950年的不到50亿元发展到1978年的519.28亿元,用了近30年的时间才突破这500亿元大关,但税收年收入从500亿元到5000亿元的跨越,只用了16年时间,从5000亿元到50000亿元的跨越,更只用了14年时间。目前,中国1天的税收收入就相当于新中国成立初期的1950年的全国税收收入的3倍多。税收收入的大幅度增长,使国家的财政实力不断壮大,这也是中国综合国力不断增强的重要体现,为贯彻落实党中央、国务院在不同时期的战略部署和重大决策,促进国民经济发展和社会进步提供了坚实的财力保障。
(二)税收的宏观调控能力不断加强
在计划经济时代,由于经济结构和经济形式单一以及对税收理论认识的不充分,税收的地位和作用没有得到应有的发挥,把税收看作是一个单纯组织财政收入的工具。随着市场经济体制的建立与逐步完善,对税收理论的认识也有了大的跨越。在市场经济条件下,税收的功能和地位得到加强,税收不仅具有组织财政收入的功能,而且在调控宏观经济、调节收入分配方面发挥着越来越重要的作用。尤其是近年来,税收在支持区域经济协调发展,促进产业结构调整和产业优化,支持教育、文化、就业再就业等社会事业发展方面都发挥着不可替代的重要作用。
(三)税收制度更加科学合理,税收法制建设逐步完善
经过60年的税制建设与完善,中国已基本建立了一套适应社会主义市场经济发展要求的、以流转税和所得税为双主体的复合税收制度。目前中国税制的结构基本合理,税种的设置也比较符合中国国情,税种之间的协调配套功能也比较科学。而且税收法律法规的建设也在不断完善,在税收领域已初步实现了有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,公民依法纳税意识大大增强,税法遵从度不断提高。
(四)税收征管技术手段日趋完备
税制改革与完善为税收征管奠定了制度基础,使国家与企业、个人的分配关系更加规范。中国在总结多年税收征管经验的基础上,确立了“以申报纳税和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查,强化管理”的税收征管模式。为了配合这一税收征管模式,中国无论是在硬件建设方面,还是在税收征管软件开发方面都投入了大量的人力、物力和财力,也取得了巨大的成就。随着“金税工程”(CTAIS)一期、二期、三期的相继投入使用,使中国的税收征管信息化程度大大提高,并已成为税收工作的重要依托。在此基础上中国又进一步建立起税收经济分析、企业纳税评估、税源监控和税务稽查互动机制,税收征管效率大大提高。
三、中国税制改革的经验
60年的中国税制,几经改革与发展,与中国经济、社会的发展和经济体制的变迁休戚相关。60年税制改革的实践,取得了巨大的成就,积累了许多成功的经验,为今后的税制改革和完善提供了宝贵的财富。
(一)中国的税制改革始终是为了适应经济体制的变革和经济制度的变迁而进行的,这是中国税制改革的源头
任何一个国家的税收制度都是内嵌于该国的经济体制和经济制度之中的,是整个经济制度的重要组成部分。因此,税收制度的发展演进也必然随着经济体制的变革和经济制度的变迁而进行必要的调整和改革。新中国成立后的头30年,中国选择的是计划经济体制模式,因此,这30年的税制建立与发展都是紧紧围绕这种体制模式而进行的。伴随着改革开放,中国的经济体制开始由计划经济体制向有计划的商品经济体制转轨,为了调节各方面的利益分配关系,中国于1983-1984年分两步完成了“利改税”。1992年党的十四大所确立的市场经济体制,使中国的税收制度在1993年又进行了一次全面的改革,这次改革就是为了适应社会主义市场经济体制的基本要求,建立与市场经济体制相适应的税收制度而进行的。
(二)中国的税制改革必须围绕国家在一定时期的特定经济目标进行,这是中国税制改革的目的
税收作为国家进行宏观调控的一个重要杠杆,必须服从和服务于党和国家的工作重心,税制改革也必须围绕国家在一定时期的特定经济目标而进行。如1953年的税制修正就是为了配合当年开始的对私改造和第1个5年计划的实施而进行的;1958年的税制改革就是为了适应当年出现的国民经济“大跃进”和第2个5年计划的开始而进行的;改革开放初期的税制恢复与建设也是为了适应当时提出的“对外开放和对内搞活”的需要而完成的。尤其是20世纪80年代初期分两步完成的“利改税”,就是为了配合当时“对内搞活”,调整国家与企业和个人之间的利益分配关系而进行的。之后,中国税收制度的改革主要是围绕建立健全社会主义市场经济体制、实行科学发展观、构建社会主义和谐社会等党和国家的重大工作重心而不断进行的。
(三)中国的税制改革必须是在保持宏观税负基本稳定的前提下逐步推进的,这是中国税制改革必须遵循的规律
税制改革既事关国家、集体和个人之间的利益分配关系,也涉及到国家与国家之间的税收权益。因此,税制改革的进行往往会影响纳税人的利益,影响国与国之间的经济贸易关系,如果税制的调整与改革采取的是普遍加重纳税人的负担,肯定会使纳税人对税制改革产生反感,从而妨碍税制改革的推进。如1953年的税制修正由于过分强调简并税种,实行一次课征制,给纳税人带来了一定的影响,市场物价波动,一度引起了人民群众的不满。因此,中国在历次税制改革中始终坚持维持总体税负水平不变或适当降低税负水平的做法,从实践的结果来看,这种策略有利于新税收制度的稳步推进。
(四)税制改革的成功必须有正确的理论作指导,这是中国税制改革成败的关键
如1958年及以后几年的税制改革,由于受国民经济“大跃进”以及“左”的思想的影响和苏联“非税论”的影响,出现了一股贬低以至否定税收作用的思潮,在这样的思想背景下,使中国的税收制度过于简化,税收的功能、地位和作用严重弱化。又如在计划经济时代,由于对国家与国营企业的关系认识不充分,形成了国营企业只能上缴利润、不能上缴税收的观念,也就形成了“税收无用论”的理论观点。受这些错误理论的指导,中国的税制改革陷入了僵局,中国的税制建设处于瘫痪状态。
(五)中国的税制改革是在坚持学习借鉴、洋为中用的过程中不断完善的,这是中国税制日趋完善的基本路径
改革开放、全球经济一体化等给中国的税制改革带来了国际视野,正视中国税制建设中存在的问题,学习、借鉴国外先进合理的税收制度以及他们在税制改革中的成功经验是中国税制建设与改革的成功经验。1994年开始实行的新税制,其最具代表性的税种――增值税,就是中国经过周密考察、认真研究、精确测算后从国外引进的一个重要税种,该税种现已成为中国税收收入最多、征管技术手段最完善的一个税种。2003年开始的新一轮税制改革所遵循的“简税制、宽税基、低税率、严征管”的改革原则,也是充分考虑到国际税制改革大趋势的结果。
(作者单位:中共湖南省委党校;湖南行政学院工商管理部。作者为教授)
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