公共卫生的财政投入分析

来源:用户上传      作者: 程彩虹　雷慰慈　李之群

　　摘要：文章分析了我国公共卫生的财政投入情况，找出我国公共卫生财政投入的缺失，并提出相关政策建议。
　　关键词：公共卫生；福利；外部性；政府责任
　　
　　公共卫生就是组织社会共同努力，改善环境卫生条件，预防控制传染病和其他疾病流行，培养良好卫生习惯和文明生活方式。公共卫生建设需要政府、社会、团体和民众的广泛参与，共同努力。其中，政府主要是通过制定相关法律、法规和政策，促进公共卫生事业发展；组织社会各界和广大民众共同应对突发公共卫生事件和传染病流行；培养高素质的公共卫生管理和技术人才，为促进人民健康服务。
　　
　　一、公共卫生投入的必要性
　　
　　1、1996年的全国卫生工作会议明确了我国卫生事业的性质。这就确定了政府在卫生事业中的主导作用。
　　2、公共卫生服务产品具有明显的外部性效应。它不能完全靠市场机制解决，也无法通过市场实现最优配置，所以政府必须干预，以非市场方式来解决公共卫生服务产品的供求均衡问题，从而保证整个社会的协调发展。
　　3、公共卫生投入的回报效应。在公共预算中无论是卫生事业发展、或公共卫生投资，都是需要政府公共政策扶持和财政投入，以保证公共卫生活动正常开展。
　　4、健康的人口是社会生产力的重要组成部分。投资于健康，就是推动生产力发展。增加公共卫生投入，就是坚持预防为主的方针，避免因疾病流行而影响经济和社会的发展。
　　
　　二、公共卫生财政投入状况分析
　　
　　1、从近十年卫生总费用与国内生产总值的比例关系来看，政府对卫生事业的投入偏低。远不到国民生产总值（GDP）的5%（世界卫生组织公报中的期望值）。1990到1998年公共卫生费用占全国卫生总费用的比重分别是：6.54%、6.24%、6.28%、6.24%、6.13%、5.77%、5.5%、5.69%、6.05%。其中，公共卫生费和卫生发展费用分别仅占9.79%和10.19%。而医疗费用开支则占78.66%。
　　2、我国公共卫生投入与国外发达国家相比，其水平偏低。据世界银行统计，1990-1998年期间，按官方汇率计算我国人均卫生支出33美元，按实际购买力平价计算为143美元，而世界平均水平分别为498美元和561美元。我国人均卫生支出分别相当于世界平均水平的6.7%和25.5%。考虑到我国卫生资源分配中严重的城市偏向，中国农村居民的人均卫生支出和人均公共卫生支出与世界上其他国家相比将会更低。我国卫生总费用占GDP比重比世界平均水平低0.4个百分点，政府负担比重低于最不发达国家水平。
　　我国公共卫生工作存在许多不足：首先，我国预防保健经费紧张，人员任务落实不到位，必须要增加预防保健经费的投入，解决疾病预防工作的滞后性与懈怠性；其次，我国要加强健康教育促进工作。通过健康教育使社区大多数居民了解常见传染病、慢性病的发病与生活习惯的关系，倡导良好的生活行为方式。
　　3、农村公共卫生投入状况。目前我国公共卫生领域资源分布不公平，城乡差别大，城市占了总卫生资源80%，农村仅占20%。从1991-2000年全国新增卫生经费投入中只有14%投入到农村，而14%中的89%又都成了“人头费”，真正专项的农村卫生经费只有1.3%。
　　党的十六大以后，把全面建设小康社会的重点放在农村，注重增进公共卫生领域的公平性。公共卫生事业应树立“以人为本”的发展理念，切实将投资于人民健康的重点放在农村，把有限的卫生资源投入到农村居民防治传染病、地方病、营养不良性疾病以及妇幼疾病等方面和提供初级卫生保健服务上，坚持“预防为主”的卫生工作方针，把对疾病的预防和应对突发公共卫生事件工作摆在优先位置，同时尽快建立适合农村实际的医疗保障和医疗救助制度，使农民真正实现“有病早治、无病早防、病有所依、弱有所助”。
　　4、“非典”疫情后的公共卫生财政投入状况。2003年“非典”疫情发生后，中央财政设立了20亿元的非典防治基金，基金占2003年中央财政预算支出15138亿元的0.135%。与此同时，地方各级财政也已安排了近70亿元的非典防治经费。在财政部网站上列出了中央财政20亿元非典防治基金的支出明细表，其中：支持地方用于非典患者和相关医疗设备、仪器购置3.9亿元，支持卫生部科研攻关、疫情监测等工作2000万元，建立突发性公共卫生事件应急反应机制3.1亿元，安排医药专项储备资金6000万元。我国政府希望通过专项资金的支持和各方面的努力，争取建成省、地、县3级疾病预防控制网络，并抓紧研究制订突发公共卫生事件救治医疗体系的建设规划，面向长远提高国家整体救治能力。
　　
　　三、公共卫生投入存在的缺陷及原因分析
　　
　　1、我国公共财政经费限制。受到自身经济发展水平的制约，在短期内在公共卫生领域投入大量的经费。
　　2、卫生领域过度的市场化。改革开放以来，政府长期将大量的公共财政用于经济建设，而把很大一部分卫生服务交给市场来调节，致使许多盈利较高的医疗服务得到了迅速发展，而那些无法通过市场发展，只能靠公共财政支持的公共卫生事业得不到足够的投入。
　　3、政府财政对公共卫生的投入方式不完善。我国对公共卫生服务产品的获取，主要是政府直接以计划性财政拨款形式向供给方进行直接投资。这种投入模式是计划经济和政府管理行政阶段的必然产物。加入WTO后，我国政府对卫生财政投入必须进行重新布局，抓住公共卫生发展为基本支持点，保证有限的政府财政投入主要是用于公共卫生服务，完成保障人民健康根本任务。
　　4、政府卫生投入结构不合理。首先，从我国卫生事业费的投入结构来看，中央财政支出在卫生费中所占比重逐年下降，地方财政的支出比重逐年上升。这样的结果是公共卫生支出持续低迷，公共卫生资本存量资本逐年萎缩；其次，注重医疗机构，对公共卫生与预防保健机构的投入相对软弱。1999年医疗机构的政府补助是预防与妇幼保健机构补助总和的4倍；再次，个人医疗卫生费用飞速上涨。从80年代以来政府支出占中国卫生总费用的比重有了极大的下降，而个人医疗卫生支出在卫生总费用中的比重则已经达到了60%，使我国的医疗卫生中总费用持续加速增长，许多地方大型先进医疗设备的引进超过了实际需求。而疾病预防，检测所需的经费却总是紧张，防疫部门设备落后。
　　5、公共卫生投入分布不公平，地区和城乡差距大。我国公共卫生支出中的1/4流向北京、上海、浙江和江苏等东部富裕省份，而西部落后地区仅占5%。由上述数据可以看出，我国各个地区的卫生设施水平存在着相当大的差距，地区公共卫生投入差距也有变大的趋势。
　　6、政府对农村卫生补偿机制、投入模式不合理。政府对农村卫生投入主要按人头和病床，对乡镇卫生机构实行差额补助，导致病床和人员设置过多。
　　对农村卫生投入以供方为主。从而造成农村预防保健服务经费严重不足。极大地影响了农村预防保健工作的全面开展。
　　政府对农村公共卫生投入总量不足，结构不合理，公共卫生服务严重滞后。 “重医疗，轻预防”的现象在农村地区普遍存在。基层预防保健财政缺口严重，资金不到位，财政投入不规范。我国是典型的二元经济结构，城乡差别严重，政府对农村卫生的投入不足已经严重影响卫生服务的公平性及可及性。
　　
　　四、结论
　　
　　1、明确中央政府的责任。由于公共医疗卫生的提供具有正的外部性，一个地区的公共医疗卫生投入不仅增进了当地消费者的效用水平，还提高了其他地区的消费者效用。如果由各地方政府决定其投入额度，必然会导致公共医疗卫生投入的不足，而由中央政府来决定公共医疗卫生的投入，一定程度上可以解决这种投资不足问题。所以中央政府应该明确地认识到自身的职责，在公共卫生领域发挥自身特有的能力，将公共卫生的建设制度化，长远化。
　　2、优化政府财政投入模式。在政府财政投放量远不足于实际的需要时，就必须设法使有限的政府卫生财政投入，在一定的条件下获得最大效果；就必须注重卫生财政投入的结果，而不是单纯的注重在卫生服务产品的过程不断增加拨款数量。
　　3、重点做好农村公共卫生工作。《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》重点指出要大力改善农村医疗卫生条件；深化乡镇卫生院改革，加强基层卫生队伍建设；积极建立新型农村合作医疗制度，增强农民抵御疾病风险能力。
　　综上所述，我国目前公共卫生投入的公平性与可及性还存在着较大的缺失。在全面建设小康社会的今天，树立科学的发展观，以人为本，注重社会、经济的协调发展是极其重要的。我国政府应选择正确的公共卫生投资方向，重点保障农村基层卫生工作和城市社区卫生服务，选择最优的公共卫生投资策略，让有限的投入产出尽可能大的社会效益与经济效益，构建和谐社会。
　　
　　参考文献：
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　　（作者单位：长江大学文理学院）

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