浅谈内部审计对国有企业公司治理的作用
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作者: 郑鲁艳
摘要：国有企业的公司治理有其特殊性，内部审计可以改进国有企业的公司治理，优化其公司治理结构。文章以国有企业的公司治理特点为出发点，探讨了内部审计对其公司治理的作用，并简要介绍了国有企业内部审计的注意事项。
关键词：国有企业；公司治理；内部审计；作用
《企业内部控制应用指引》将内部审计定义为“企业内部的一种独立客观的监督、评价和咨询活动，通过对经营活动及内部控制的适当性、合法性和有效性进行审查、评价和提出建议，促进改善企业运行的效率效果、实现企业发展目标”，内部审计是现代企业中必不可少的重要组成内容。而《公司治理结构原则》则将公司治理定义为一种据以对工商公司进行管理和控制的体系。在企业中，其公司治理结构规定公司每个参与者的权责分配，这个结构主要包括了董事会、经理层、股东和其他利益相关者。本文就以国有企业的内审和公司治理为探讨对象，希望能够对相关的行业和企业有所帮助。
一、国有企业公司治理特点
从2003年开始，国资委就开始推动国有企业成立董事会，完善国有企业的公司治理结构，同时证监会和国家经贸委也出台上市公司的治理准则，这都将有利于国有企业的公司治理完善。国有企业由于其受到政策影响大，股权结构有特殊性，其公司治理有以下特点：
第一，一股独大的股权结构：目前很多国有企业仍然是国有股或者国有法人股为第一大股东，且该比例较高，这就很容易给国有企业公司治理带来难题。在政府角色转变过程中，有些企业代为行使管理责任，既是经营者又是所有者，责任不清。
第二，内部人控制现象严重：国有企业国有股东往往无法对管理层进行有效的监督约束，除了个人的独立董事和外部董事外，国企的董事会成员基本上是经营管理层或者上级机构派驻人员，监事会也没有必要的独立性，信息不对称现象较为严重，这不可避免出现了内部人控制的治理特点，导致自我评价和审核。
第三，约束和激励机制效果不显著：有些国企绩效考核仍然较为落后，而且对有些国有企业而言，经理人的任命并不全以业绩为参考，对于一些垄断行业，其产品没有竞争压力。另外，有些国企的激励方式较为简单，僵硬、呆板的激励机制难以激发管理层的工作动力。在一些单位，管理层和员工、优秀员工和一般员工的工资相差不大，很难对相关人员形成足够的惩戒和奖励的作用。
二、内审对国有企业公司治理的作用分析
要推动国有企业的健康、持续发展，就需要不断完善其公司治理，建立符合现代企业制度所需要的公司治理结构，坚持规范运作。目前，很多国有企业，都开始或者已经进行了转企改革，因此，完善其公司治理结构有重要意义。而内审作为企业内控的重要内容，不仅可以控制国有企业的经营风险，也可以提高运营效率，实现其战略目标。
（一）内部审计是公司治理的内在需求，有利于促进国有企业公司治理结构的完善
公司治理目的在于维护股东、债权人、其他利益相关者的利益，保证公司的经营能够高效、有序，其治理结构在于对相关参与者的权力进行分配和制衡。而内审则是一种独立、客观的活动，其目的是为企业增加价值，并不断提升企业的运作效率，提升其经营效果，由此可见，企业内部审计和其公司治理的目标一致，二者内在需求一致有利于相互促进，助力企业实现其目标。另外，在2002年国际内部审计师协会就提出了四位一体的公司治理结构，即董事会、执行管理层、外部审计和内部审计。这四个部分是有效治理存在的基石，有效的内部审计是公司治理结构形成权力制衡机制并促其运行的重要手段，而萨班斯法案的出台也完善了这一治理结构，明确了内审在公司治理机构中的作用，审计委员会也是公司治理结构的重要一个部分。
在国有企业中，其公司治理还存在很多的问题。国企经营者受国家所有者委托进行经营，是一种行政隶属关系，不符合《公司法》和公司章程等的规定，股权较为集中且国有股主体缺位、股东大会流于形式、内部人控制现象严重、企业监控机制失效、管理层激励约束机制不健全，同时国内的资本市场还并不发达、经理人市场没有建立、外部审计难以及时发现企业的问题等。因此，需要建立以审计委员会为中心的内部审计机制，可以评价公司治理结构和政策，为董事会和管理层提供参考依据。同时内审可以促进公司每个部门和组织的交流，帮助管理层和董事会公司治理目标的实现，另外内审可以支持内审委员会进行自我完善，从而促进公司治理结构的完善。
（二）内部审计有利于缓解信息不对称，有利于降低代理冲突
在企业中存在两种代理关系，一方面是企业经营层和股东之间的代理关系；另一方面是企业股东和债权人的代理关系，这些利益相关者由于和企业的关系不一样，对公司的信息掌握含量和信息质量不一样。一般而言，管理层的信息较多且较为真实，股东次之，而债权人掌握信息较少。这就会导致它们之间的信息不对称现象，为了解决这一问题，企业需要建立起公司治理结构，以解决利益不一致产生的委托代理关系，降低代理成本，使所有者和资金出借者不干预公司的日常经营，同时又保证其利益，实现公司价值最大化的管理目标。但是仅仅有治理结构还是不够的，还需要些具体的实施措施使各利益方按照制度设计者的意图去执行。内部审计可以通过相对独立的审计，通过对各种信息进行审计后编制一些独立的报告，以降低信息不对称程度，最终有利于减少代理冲突，降低代理成本。同时在地勘单位，目前正在推进混合所有制改革，只有保障其他投资单位的利益才能不断促进这一改革的实效，内审也可以通过约束经营层和某单一股东的行为保障其他股东的利益。
（三）内部审计有利于强化内部控制，控制国有企业的风险
内部控制是公司董事会、管理层和员工等为实现公司的战略目标而建立的相应规则和政策程序等，它和公司治理、内部审计不可分割。内部审计也是内部控制的重要内容，随着内部审计朝着事前、事中审计为主转变，内部审计的方式也从结果导向转变为过程和结果导向，这就更加注重过程的控制审计，将企业经营审计转向全过程的动态审计，注重过程有效性的审计，这就有力地对内部控制效果进行审计。内部审计将有利于逐步优化企业的内部控制，发现其内部控制的主要风险点，查找出企业内部经营的主要风险，提出降低组织成本并提升组织效率的建议。同时，内部控制和内部审计的互动将有力地促进公司治理的效果提升。
国有企业由于国有股主体缺位，竞争机制不足，容易滋生各种问题。如有些国企出现乱投资的现象，更有甚者利用投资将国有资产转变为管理层的个人资产，导致国有资产的流失；有些管理层利用手中的职权搞个人娱乐，造成资金浪费；风险控制意识不足和制度设计不完善。这些都是内部控制不完善的表现，内部审计可以发现内部控制的主要漏洞并加以弥补，和内部控制互动及早发现公司治理的潜在风险，防止给公司造成不良后果，并促进控制系统的改进和完善，提出可行的改进方案，在内审的作用下可以提升信息传递的真实性和全面性，并通过对中低层的员工审计延伸了监事会的职能，形成自上而下、自下而上的全过程、全方位、全员的监督。
（四）内部审计有利于提升企业价值，保证国有企业的资产保值和增值
公司治理主要是明确划分股东大会、董事会、监事会和管理层之间的权责利范围，并使其形成互相制衡的关系。通过这一制度的安排，有助于企业形成自身较为明晰的利益和决策机制，保证企业的经营活动有效率、出成果，以利于企业快速发展。可以说，如果企业的公司治理有效，则会和公司管理产生良好的互动，提升公司的价值；而如果企业的公司治理无效，则会导致公司的管理出问题，最终导致企业发展出现问题。而国际内部审计师协会也对内部审计定义界定为以增加公司价值为内审的目的。现代内部审计方法可以通过系统专业的程序对其企业经营风险、内部控制和公司治理的有效性进行评价和改进，为公司管理层提出改进的意见和措施，从而有利于增加公司的价值。
目前，很多国有企业普遍存在的问题是管理层无法有效地进行市场化运作，提升其企业经营效果。而内部审计可以通过自己的努力帮助国有企业单位预防和减少损失，控制支出标准，真正用好每一笔资金，当内部审计成本小于收益时，公司价值增加。另外，如果在公司治理结构中有内审的存在，这会在客观上对国有企业管理者和其他职能部门产生一定的监督作用，使其不得不努力按照流程办事，并不断改善他们的工作成效，从而在客观上起到增加国有企业价值的目的，实现企业资产的保值增值。
三、在国有企业公司治理中充分发挥内部审计作用的探讨
第一，完善相关法律法规，进一步明确内部审计在公司治理中的作用：虽然目前关于公司治理和内部审计的法律法规已经不少，但是这些法律法规都是相互分离的，并没有具体的法律法规明确内部审计在公司治理中的作用和意义。政府可以在《公司法》、《上市公司的治理准则》等公司治理的相关法律中具体明确内部审计的重要作用。
第二，加强内部审计的独立性，改进内部审计的管理模式：在很多国有企业中，其内部审计机构仍然只是公司内部的行政系统之一，在日常活动中主要向公司高级管理层汇报工作，由于国有企业很多时候是高级管理层出现问题，因此这样的规划无法保证其独立性。企业可以考虑提升内审机构的权威性和组织地位，成立内审委员会，并加强内审内部的岗位轮换，减少高级管理层和内审人员相互勾结的可能性。
第三，提升内审人员专业胜任能力，拓展内审职能和作用：由于国有企业市场化运作经验不足，很多时候内审人员也没有专业能力，这就需要在招聘的时候加以控制，提升招聘门槛，并在入职后加强培训，让这些人员能够快速做到业务上手。另外，内审职能也要加以拓展，不能仅仅限于查错防弊方面，而应该加强对领导者经济责任、风险管理、战略管理审计等。
本文研究其内审对公司治理的作用，并简要针对其主要特点探讨这种作用发挥的几个措施。希望能够对相关的行业和企业有所帮助。
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（作者单位：河北省地矿局第十一地质大队）
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