欠发达地区产业集群培育中的政府行为研究
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作者: 李海宁 肖健敏
摘要:随着市场经济体制的建立,产业集群已经成为欠发达地区经济发展的“助推器”。然而,落后地区由于政府行为错位,产业集群效应与预期存在偏差,落后地区并没有因此走上“腾飞之路”。文章在国内外产业集群研究的基础上,分析了产业集群与政府行为之间的关系,挖掘欠发达地区产业集群与政府政策错位的深层次原因,在肯定政府作用的前提下,提出了优化政府政策行为,促进欠发达地区产业集群发展的政策建议。
关键词:欠发达地区;产业集群;政府行为
在经济全球化日益加深的同时,世界经济发展也呈现出很强的区域化特征,并显现出独特的发展规律和特征。其中相同或相似的产业不断在某一区域集聚,形成了产业集聚的现象。在我国欠发达地区,产业集群也在不断涌现,为欠发达地区的跨越式发展增加了竞争优势。但由于欠发达地区市场经济本身的功能缺陷和集群内企业容易形成的战略盲点,因此需要从公共机构获得专业化服务。政府作为公共政策的制定者和公共产品的提供者,它的参与能够加速或减缓产业集群的发展进程。
一、国内外产业集群研究
(一)国外研究
18世纪80年代,亚当・斯密在《国富论》(1776)中提出了劳动分工理论,这是产业集群理论的最初来源。他认为“劳动生产率上最大的增进,以及运用劳动时所表现的更大的熟练、技巧和判断力,似乎都是分工的结果。”20世纪初,德国经济学家韦伯(1909)认为,工厂规模的增大能够带来利益或节约成本,而若干个工厂的集聚更能给周围各厂带来更多的收益或节约更多的成本,所以工厂有集聚的愿望。20世纪80年代初,马歇尔(1980)在其《经济学原理》中提出了“外部规模经济”的概念,形成了工业区位理论。他认为外部规模经济能将许多性质相似的小型企业集中在特定的地方――即通常所说的工业地区。
关于政府在产业集群发展中的作用也是学者的研究热点。法国经济学家帕鲁等人认为当政府将某种推动性产业植入一个地区后,将产生围绕推动产业的聚集,再通过乘数效应及极化效应导致地区经济的增长,因此政府可以根据地区特征制定相应的产业政策强制性培育产业集群。20世纪90年代美国经济学家迈克尔・波特(Porter,2000)的新竞争理论认为,政府是促进产业集群发展的发动机,政府对集群的政策应在于优化集群结构,平衡群内企业的竞合行为,提高集群的竞争优势。
(二)国内研究
近年来,随着产业集群研究在国外的蓬勃发展,集群政策也开始走入国内学者的研究视野。王缉慈(1993、2001)是我国较早对产业集群现象进行系统研究的学者。她系统地概括了产业集群理论与新产业区理论,倡导政府要高度重视鼓励和支持相关企业的分工合作,并在其《创新的空间》一书中提出了一系列本土化政策建议。仇保兴(1998)从多角度分析了小企业集群的形成过程、制约因素以及创新意义,并有针对性地提出我国地方政府应该建立五大支撑体系以有效地扶植小企业集群的成长。邱成利(2001)认为必须推动产业集群正式制度和非正式制度的创新,形成互补配套的制度结构,以弥补制度供给的不足。刘军国(2001)在产业集聚形成机制方面进行了较有说服力的研究。朱华晟(2002)则从产业关联度的视角,论述了在新时期的产业集聚中,影响企业地方联系强度的主要因素。
综上所述,国内学者对于产业集群的研究取得了一定的成果,但较少涉及到产业集群中政府行为的规范问题,本文将在已有研究成果基础上,展开产业集群与政府行为关系的研究,旨在通过政府对欠发达地区集群产业的引导和规范,提升欠发达地区经济的发展速度,增强欠发达地区的区域竞争力。
二、欠发达地区产业集群培育与政府行为
科研机构通过对我国280多个城市的175个产业的调研显示:产业集群已经成为我国经济的龙脉,成为我国经济发展的重要源泉和发动机。因此,实现欠发达地区的经济突围,必须大力发展以产业链为基础,相关配套产业高度聚集的产业集群。在产业集群的形成和发展过程中,市场的自发性要大于政府的建构性。但市场本身固有的缺陷导致的市场失灵,严重制约了产业集群的持续健康发展。另外,产业集群作为一个复杂的动态系统,其本身也存在一定的系统缺陷,尤其是在欠发达地区,企业之间利益最大化无法通过完全自由化的市场得以实现,因此地方政府必须对地区产业集群发展有所扶植和培育,以发挥产业集群效应最大化。当然,政府行为对产业集群培育的影响是一把双刃剑,如果不能适度、有效、及时,则不但不会对产业集群的形成、发展以及竞争优势的保持起到促进作用,而且可能成为集群成长运行的绊脚石。当前,欠发达地区在培育产业集群的过程中出现的政府行为错位主要表现在以下几个方面。
(一)政府管理越位
产业集群的形成与发展,主要是依靠市场自身的力量,而政府则应该发挥其服务与引导的职能。然而,在产业集群发展过程中,政府的积极作为有时会改变其职能角色。有些地方政府为了促进当地产业集群快速发展,采取的措施不是因势利导,而是直接介入,这在欠发达地区表现的尤为明显。
(二)政府过分抓大放小
“抓大放小”是指政府在集群的支持中过分偏重扶持和培育大企业,而忽略小企业,甚至对小企业存在歧视问题。集群是一个产业生态系统,需要大小企业相互补充,在竞争中合作,融合发展。事实证明,小企业更有活力参与市场竞争,在欠发达地区,由于环境和资金等的限制,小企业更符合市场需要。
(三)政府忽视软环境建设
地方政府把引导建立具有本地特色的产业结构、建构中介服务体系和劳动力教育培训机构等重要任务束之高阁,忽视学习、创新和促进关联软环境的发展。企业只考虑短期利益,竞相以低成本竞争,忽视立足技术创新以获得长远的产品差异化优势,最终损害了集群的竞争力。
(四)产业集群政策与产业集群发展相背离
地方政府制定的产业集群政策是以当地产业集群的现状以及集群本身的需求为出发点和依据的。但是,很多欠发达地区地方政府在产业集群政策制定的过程中仅仅以其他国家或地区的产业集群政策为参照,泛泛地进行复制,脱离了当地产业集群本身的实际情况,造成集群政策的偏离。
三、政府行为误区的原因分析
(一)政府角色定位失误
产业集群效应的发生在于政府的积极参与。而目前欠发达地区地方政府未能充分发挥其服务性作用。在产业集群发展中,政府的积极作为有时会改变其职能角色。如有些地方政府对企业进行“行政捏合”,或者半强制地从外部植入,结果造成了本地区域性的产业集群仅仅是空间上的集群,缺乏相互关联、配套与协调效应,大多难以适应市场机制的要求和变化,未能取得预期的集聚效果。
(二)政府规划不切实际
当前很多地方政府在制定集群规划时,往往不切实际地选择具有诱惑性的高新技术产业或所谓朝阳产业。事实上,高新技术产业在区位趋向性上主要选择智力资源密集的中心城市,而欠发达地区正处于工业化的初级阶段,应该重点发展技术简单、当地民众的参与能力强、易在当地内生的传统产业集群。
(三)地方政府干预的经济人动机
在欠发达地区产业集群的培育过程中,一般都是由当地政府主管部门“全权代理”制定与实施政策,而这些政策通常是由该部门领导人根据自己对产业集群内共同利益的理解来决定的。然而,部门领导人的主观理解常常难以符合产业集群内经济主体对公共利益的真正需求。因此,理性的做法应当是使这些相关政府部门和部门领导受制于某一硬约束机制,并且由产业集群内的经济主体真正的而非形式的掌握该约束机制的最终决定权。
四、促进欠发达地区产业集群发展的政策建议
(一)明确政府角色定位,打造“服务型政府”
产业集群的成功经验表明,政府在地方产业集群的培育过程中应有所为、有所不为。有所为是指政府应加快自身的职能转变,合理规划产业园区,提供市场和技术信息服务,制定中长期发展规划,引导产业发展、建立专业化市场;有所不为应该是政府要规范并简化各种审批制度,更新服务观念,不干预企业正常的经营活动和企业内部管理,不破坏市场机制对资源优化配置的作用,全力打造“服务型政府”和“责任型政府”。当前,应根据欠发达地区经济的特点和各自特色的产业,选择一种或几种符合当地实际的产业作为主导产业加以培育,形成竞争优势,做好欠发达地区产业集群的中长期发展规划。
(二)加大公共产品和服务的供给力度
公共产品与服务的供给不到位往往会成为地方产业集群发展的短板。因此,政府应当尽可能为集群的发展创造最优的外部条件。
第一,改善产业集群发展的硬件环境,加强交通、通讯、能源等产业发展基本载体建设,进一步完善投资硬环境及产业发展支撑体系。第二,加强软环境建设,加速法律咨询服务、金融服务、科技创新服务和物流仓储服务体系的发展。注重完善公共服务平台,提高中介机构以客户为导向的服务意识,改善中介机构的服务质量,改善产业集群发展的整体环境。
(三)立足现实,积极构建中小企业的产业集群
中小企业是我国经济发展中最具活力的部分,欠发达地区政府应加大对中小企业集群的扶持。即中西部地区政府应进一步完善中小企业集群发展计划,设计专门的中小企业产业集群绩效考核指标体系,在技术创新、企业融资、土地管理、人才培养等方面制定专门的支持政策。欠发达地区政府要改变偏重大企业的税收,而忽略中小企业在促进就业等方面的积极作用,积极鼓励本地中小企业的发展,积极发展针对中小企业集群的专项发展基金,成立中小企业的融资担保机构。
(四)建立产业集群创新机制
欧洲创新研究小组(GREMI)认为,集群发展更多地依赖于区域创新环境的改善。创新对于产业集群形成具有巨大的作用,它的直接结果是激发人们积极性和创造性,促进社会资源的有效整合与合理配置利用。虽然欠发达地区进行创新的空间有限,但却是推动欠发达地区社会经济发展的有力杠杆。
在欠发达地区建立产业集群创新的载体,主要包括技术中心和企业孵化器。欠发达地区企业尤其是中小企业要与科研院所、高等院校建立经常性的联系,形成技术创新联合体,以弥补自身创新能力不足的缺陷。另外,地方政府有必要鼓励集群内的企业组建行业协会,使行业协会作为政府与企业以外的“第三部门”,促进集群内企业的交流与合作,碰撞创新的火花。
(五)实施人才开发战略
国家经济和企业竞争的关键是人才,人才是一切知识和技术的载体。在欠发达地区,由于各方面条件的限制,吸引外地杰出人才的难度较大。因此在人力资源开发方面,要突出“本土化”,建立集群企业所需的人才支持和服务体系,进行人才培育。
首先,政府应建立产业集群技术人员培训机制,定期或不定期组织举办集群企业技术人员培训进修班。其次,政府应当充分利用所在地区的大学、科研院所促成集群与大学、研究机构的合作,进行技术人才的开发与培养。再次,加大对企业家的培养。对欠发达地区企业经营者的创业热情予以支持、引导、保护,积极营造创业的社会文化氛围,激发当地群众的创业热情,为企业家的成长创造条件。
参考文献:
1、亚当・斯密.国民财富的性质与原因研究[M].商务印书馆,1997.
2、马歇尔.经济学原理[M].商务印书馆,1964.
3、迈克尔・波特.竞争战略[M].华夏出版社,1997.
4、王缉慈.创新的空间――企业集群与区域发展[M].北京大学出版社,2001.
5、于淼.产业集群发展中的政府作用研究[D].吉林大学,2007.
6、赵峥.产业集群演变中的地方政府作用分析[D].首都经济贸易大学,2006.
7、朱华晟.地方产业集群战略中的政府功能[J].经济理论与经济管理,2004(10).
(作者单位:西南大学文化与社会发展学院)
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