浅谈我国政府绩效审计的对策与思考
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作者: 李 甜
摘要:绩效审计是世界各国政府审计发展的方向,由于我国政府绩效审计目前在理论基础、法律法规、评价体系以及人员素质等方面尚在不同程度上存在亟待克服的难题,故必须找准病根、对症下药,提出相应解决方案,加以完善。
关键词:政府审计;绩效审计
绩效审计是世界各国政府审计发展的方向,最高审计机关国际组织(INTOSAI)在《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》中给政府绩效审计下的权威定义是:对公营部门的经济性、效率性和效果性的审计。目前尚处于试点探索阶段的我国政府绩效审计,目前在诸多方面尚在不同程度上存在亟待克服的难题。本文拟结合自身参与绩效审计实际,剖析我国政府绩效审计在发展过程中的难题,并试图提出相应的解决方案,敬请大家批评指正。
一、我国政府绩效审计发展中存在的主要问题
第一,缺乏理论支撑,相关法律法规不健全。目前我国政府绩效审计的研究文献大多是“拿来主义”,如《英国绩效审计》、《最新国外效益审计》等,介绍的是国外绩效审计的先进经验及做法,除深圳地区的绩效审计实践外,基于本土符合国情的研究,尚未形成完整的理论体系。在法律法规方面,《审计法》中仅赋予了审计机关对被审单位的财政财务收支及经济活动的真实性、合法性和“效益性”审计的权利,并未就具体开展绩效审计作出明确规定,况且“效益”也不能与绩效划上等号,前者仅仅关注的是3E中的“经济性”,此外,现行的审计准则也没有任何关于绩效审计的具体操作规程。
第二,欠缺统一的绩效审计评价体系。目前我国已建立了较为完备的企业绩效评价体系,《国有资本金效绩评价规则》、《国有资本金效绩评价操作细则》等。由于公共财政资金涉及行业多,且公共部门提供的营利性服务,难以用单纯的经济指标对公共资金的使用绩效和行政成本的控制进行具体的量化分析。因此,政府绩效审计评价体系的建立相对滞后,各地的实践也是“百花齐放、百家争鸣”,缺乏统一的评价口径,绩效审计犹如一场没有裁判的比赛,难以深入开展。
第三,政府绩效审计难以保持独立性、客观性。我国审计系统采取半垂直式双重领导,审计部门没有独立的财权,在审计实践中受到资源的约束,不能根据项目需要自主决定绩效审计模式和审计实施深度。审计项目的确定通常以政府委托发起,最终的审计结果向政府汇报。审计部门在绩效审计过程所关注的焦点和披露的倾向被政府观念左右,问题无法得到真实、全面、完整的反映。
第四,审计人员素质无法满足绩效审计的要求。主观上,部分审计人员对绩效审计的认识不充分,业务实践技能、政策理解水平与绩效审计的要求有一定差距;客观上,某些专项资金的绩效审计,涉及行业包括工程建设、循环经济、文化教育各方面,使用和管理效益的评价侧重纯业务的角度,基本不涉及财务核算,超越了单纯审计人员的能力范围。
二、完善政府绩效审计的对策建议
第一,强化绩效审计理论研究,完善相关法律规范体系。完善相关的法律法规建设,让绩效审计有法可依,有据可考,从各国绩效审计的发展来看,凡是绩效审计开展得比较好的国家都较早地制定和颁布了绩效审计准则及相关的规范。因此,尽快制订出一整套独立的绩效审计法规体系,是我国大力开展绩效审计和实现依法审计所必须克服的一大困难。
第二,建立绩效审计的评价标准体系。绩效审计评价体系的建立,不仅要依据相关法律法规,充分考虑行业、地区性公用标准或行业标准,还要将是否有效行使政府职能作为评价标准之一。在当前统一的绩效评价体系尚未建立的情况下,无法对全面的情况做出客观评价,建议将审计的突破点放在具体事项的审计上,从公共资金使用管理的某一方面出发,再深入到制度层面,进而反映财政资金使用和管理上普遍性、倾向性的问题。
第三,推动审计体制的改革,加强审计机构的独立性。独立性是审计的灵魂,审计机关若能实现垂直领导,有独立的财权和人事权,消除人才流动的门槛,既实现了人力资源的共享,也避免人员的冗余。2005年11月在美国华盛顿通过全民投票建立起的I-900提案,赋予国家审计在实施全面独立的绩效审计上最广泛的授权,以拨付专门的政府税收收入的方式,为政府绩效审计带来每月80万-90万美元的收入。倘若我国政府绩效审计能拥有自主使用的专项基金,那么就可采取全程监督、跟踪审计的审计模式,以充分的资源作为保障达到最佳的审计效果。
第四,加强审计系统人力资源的开发。首先,针对目前审计队伍中会计审计人才占主体的现状,以培养复合型人才为目标,加强经济管理、工程和计算机等方面的知识培训,提高审计人员评价政府工作绩效的意识,使其能够深刻地理解政府的工作;其次,根据经费预算,采取公务员招录、合同聘用相结合的灵活方式,有意识的引进工程、计算机方面的专业;在出现专门性需求和临时性需求的情况下,以控制审计风险为前提,对一些涉及国计民生和社会关注的绩效审计项目,不妨选择知名度较高、经验丰富、公众信任的大型审计中介机构合作完成,以保证审计的公正性和客观性。
第五,绩效审计关口前移,强化审计的预防功能。免疫系统论对国家审计职能的调整与丰富,突出了审计预防功能的重要性。目前绩效审计的开展模式主要为事后审计,秋后算账,以发现问题为主。为发挥资金的最大效益,绩效审计介入时点应从资金使用的预算立项开始。对于重大的资金使用项目,审计部门必须在预算阶段介入,对其资金使用方向的合理性、资金使用的成本效益进行比较分析,从源头控制损失、浪费及决策失误。
参考文献:
1、蔡春.绩效审计论[M].中国时代经济出版社,2006.
2、赵保卿.绩效审计理论与实务[M].复旦大学出版社,2007.
(作者单位:南京市审计局)
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