环境标准制修订过程中公众参与制度研究

来源:用户上传      作者: 周 颖

　　摘要:环境标准在整个环境保护法律体系中有着非常重要的地位,它是进行环境执法和环境管理的重要依据和准绳,因此其制修订过程的科学性和合理性将直接影响到环境管理和环境执法的效果。文章旨在研究环境标准制修订过程中所涉及的公众参与制度,研究内容主要包括对公众参与环境标准制修订过程必要性的论证,对参与制修订过程公众范围的确定以及完善公众参与制修订的程序。
　　关键词:环境标准;制修订程序;公众参与
　　环境标准是进行环境执法和环境管理的重要依据和准绳,在整个环境法律体系当中具有非常重要的地位。环境标准制定的科学性和合理性将直接影响环境执法和环境管理的效果,因此如何通过设置科学的制定程序来保障环境标准的合理性和科学性也就具有非常重要的意义。本文主要研究环境标准制修订过程中的公众参与制度,将对其必要性进行论证,对公众范围进行确认和拓展,对制修订程序提出完善建议。
　　
　　一、公众参与
　　
　　本文所谈到的公众参与,来源于环境法当中的公众参与原则。公众参与原则,有的学者称之为“依靠群众保护环境原则”,有的学者称之为“环境保护民主原则”,也有的学者称之为“环境民主原则”。虽然在名称上存在着差异,但其基本含义还是一致的,主要指公众有权通过一定的程序或途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等活动之中,并有权受到相应的法律保护和救济,以防止政策的盲目性,使得该项政策符合广大公众的切身利益和需要。目前,公众参与原则主要适用于环境影响评价制度、决策信息公开制度和公众参与司法保障制度。
　　公众参与是环境法的一项基本原则,其目的是为了依靠公众更好地保护环境、维护公众的权益和防止“政府失灵”的出现,这种参与应当包括决策参与、过程参与和末端参与。环境标准制度是环境法当中一项非常重要的法律制度,在其当中应当有所体现。在环境标准制度当中,公众参与主要体现在其制修订阶段。
　　
　　二、必要性
　　
　　公众参与环境标准制修订过程是非常必要的,因为这既是由环境标准的重要性所决定的,也是维护公众权益的需要。
　　(一)环境标准的重要性
　　公众参与环境标准制修订过程是环境标准重要性的需要。环境标准是为了保护人群健康、保护社会财富和维护生态平衡,就环境质量以及污染物的排放、环境监测方法以及其他需要的事项,按照法律规定程序制定的各项技术指标与规范的总称。
　　一方面环境质量标准是一切环境保护具体制度和措施的目标,另一方面排放标准是进行环境执法和环境管理的重要依据和准绳。环境标准不是法律,但在环境管理和环境执法过程中所起的作用却如同法律一样重要,因而环境标准制定的科学性和合理性就显得非常重要。而环境标准的科学性、合理性应当由民主的制定程序来保障。公众参与到环境标准的制修订程序当中来,是制定程序民主化的重要标志,也是环境标准科学性和合理性的重要保障。
　　(二)公众权益的维护
　　公众参与环境标准制修订过程也是对公众权益的维护。广泛吸引公众参与到环境标准的制修订过程中来,有利于提高环境标准制修订的民主程度,更好地保护公众利益,提高公众的环境意识和保障环境标准的实施。
　　一方面环境标准直接关系到公众的切身利益。公众最终将是环境标准的遵守者,环境标准的严与宽与其利益攸关。公众参与到环境标准的制修订过程当中能够促使其积极地行使自己的权利来保障自身的利益,其会衡量进行污染控制的成本和最终能够获得的收益,根据自己的分析和研究在制修订过程中提出自己的意见和主张,从而使得环境标准更加合理。另一方面环境标准的制定具有专业性和技术性很强的特点,广泛听取专家学者的意见,吸引先进企业参与环境标准的制度,有利于提高环境标准的科学性、先进性、权威性和实用性。
　　
　　三、范围
　　
　　在法的意义上,公众特指对决策所涉及的特定利益做出反应的,或与决策的结果有法律上的利害关系的一定数量的人群或团体。目前我国进行环境标准制定的时候,征求的往往只有一些专业性研究机构和相关行政机关的意见。从我国实际情况来看,以环境标准存在利害关系为标准,参与环境标准制修订过程公众的范围应当包括:企业、专业性研究机构和人员、社会团体、公民以及其他相关行政机关。
　　(一)企业
　　在环境标准体系当中,大部分的污染物排放标准都是针对企业而言的,如在23条水污染物排放标准中有21条是针对企业的。环境标准的宽与严就和企业的利益息息相关,过于宽松不利于整体的环境保护,过于严格则技术改造和更新的代价过大。因此,当标准过于严格,而遵守成本又过高时,很多企业宁愿选择罚款。与其让企业不遵守已经生效的环境标准,还不如让其参与到环境标准的制修订过程当中来,让其积极行使权利。
　　(二)专业性研究机构和人员
　　环境标准的制修订具有很强的技术性,其拟定必须由专业人员来完成。按照《环境标准管理办法》的规定,国家环境保护总局可委托其他组织拟订国家环境标准和国家环境保护总局标准。这里的其他组织指的是专业性研究机构,他是环境标准制修订过程的参与者,但不属于公众。这里的专业性研究机构和人员应当是除拟定机构以外的专业性机构和人员,其也应当参与到制修订过程中来,为环境标准的制定提供专业的意见。这些专业机构和人员则可以从技术的层面来考虑标准宽与严的可行性。
　　(三)社会团体
　　这里的社会团体和法律当中的社会团体存在着一定的区别,不仅包括共青团、妇联和工会等法定组织,还应包括一些以保护环境或者公众利益为目的非政府组织(将其称之为环保团体),在此我们谈到的社会团体主要指的是环保团体。环保团体设立的目的就是保护环境和维护公众的利益,一方面他们能够很大程度上代表公众的利益,另一方面和普通的公众相比,环保团体成员更为专业,也不会被复杂的专业术语所迷惑。鼓励其参与到环境标准的制修订过程中来,可以更有效地促进环境标准的合理性,更有效地保障公众的权益。
　　(四)公民
　　有时候公民是环境的污染者,需要遵守制度的环境标准,但更多的时候,公民是环境污染最直接的受害者。很多情况下,公民就是公众利益的代表。在环境标准的制修订过程中,虽然一般的民众很难明白深奥的专业术语,但是他们在参与的过程中可以提出自己的主张,从而保障制定过程的民主性。而且他们可以选取具有专业知识的人员作为他们的代表,参与到其中来保障自己的权益。
　　(五)其他相关行政机关
　　其他相关行政机关指的是除环保总局以外,又与所制定的环境标准存在联系的其他行政机关。如GB18466-2005《医疗机构水污染排放标准》就与卫生行政机构存在着一定的关系,其可以参与到此标准的制修订过程中来。
　　以政府和专业性研究机构保持中立立场,受政府委托的拟定环境标准草案的组织对环境标准草案进行解释,企业、公民和环保团体分别提出自己的要求、主张自己的权利的场面,这样更加有利于促进所制定的环境标准的合理性和科学性。
　　
　　四、现状与比较
　　
　　目前,我国的环境标准的制修订程序是由《环境标准管理办法》和《国家环境保护标准制修订工作管理办法》来规定的。其中前者是1999年颁布实施,后者则是2006年,相对而言后者规定更为详细,但是对于制修订也只规定了一些基本程序。在规定的基本程序中,公众参与的程度是远远不够的。如《国家环境保护标准制修订工作管理办法》中的制定程序中只有在第6阶段时要求“公布标准的征求意见稿,向社会公众或有关单位征求意见”,至于征求的意见是否被采纳,没有采纳的原因就不是回应的程序,具体可参见环境质量标准的制定程序(见图1所示)。

　　
　　从图1中可以发现,在标准的制修订程序中,公众能够参与的程序非常之少。基本上是由专家进行审议,然后由国务院法制办通过审批后即可通过。
　　
　　五、完善
　　
　　没有公众参与情况下所制定的环境标准,其合理性和科学性是值得怀疑的。设置公众参与的程序,应当考虑环境标准的制定尽可能的合理和科学,但又避免程序过于拖沓和成本过于昂贵。针对目前我国的制修订程序,应在其间可以增加两次公众参与,从而使得我国的制修订程序更加合理。
　　(一)项目计划草案前
　　在国家环保总局科技标准司制定项目计划草案之前,应当先征求公众意见,对是否应当建立新的环境标准或对现有环境标准修订进行讨论。甚至当公众认为需要制定新的环境标准或者对现有环境标准进行修改时,可以向其提出制定或修改的建议。环保总局对原本收集的资料和征集的公众的意见进行研究讨论之后,再决定是否制定项目计划。
　　此步骤可以保障对环境标准的制修订的必要性,一方面可以防止在尚且没有必要制修订环境标准,或者制修订条件并未完全成熟情况下进行制修订的情形,另一方面可以在目前标准不符合当前发展需要的情况下,公众要求进行制修订的建议可以加快环境标准的更新程序。
　　(二)草案公布后
　　制修订程序中的第6项要求向社会公众征求意见,应加上“必要的时候应当进行公众听证会”。公众听证会是公众参与的最直接的表现形式,能够更好地加强公众与行政机关之间的信息交流。公众听证会上可以允许各方人士发表意见和进行辩论,并允许口头和书面举证,适当时还能就重要事实进行交叉询问。公开听证会结束时,应向公众提供严格记录文本的眷本,以保障公开公正。同时,在第6项向公众征求意见或进行公众听证会后,应当要求环保总局根据汇总的处理意见和听证结果进行研究和讨论,适当的时候应当对征求意见稿进行修改,对于公众所提出的意见,如果采纳直接在环境标准中予以体现,如果不予采纳应当对其进行解释不予采纳的原因。修改后的环境标准应当再次向社会公布,向公众征求意见,同时针对上轮公众所提出的意见进行修改的地方应予以说明原因。此次征求意见的时间可以比上次要短。
　　综上所述,在环境标准的制修订程序中引入公众参与制度,以保障环境标准的科学性和合理性是非常必要的。我国目前环境标准制修订过程中,公众参与的步骤不够多,公众的范围也不够广,参与的程度不够深,有必要对我国的环境标准的制修订程序进行一定程度的完善。针对公众范围不够广的问题,在本文中将其扩大至企业、专业性研究机构和人员、社会团体、公民以及其他相关行政机关等;针对公众参与步骤不够多、程度不够深的问题,应当在项目计划草案前和草案公布后各增加一次公众参与的步骤,既完善我国目前公众参与不够的情况,也避免步骤繁多花费巨大的缺陷。
　　
　　参考文献:
　　1、郝慧.公众参与环境保护制度探析[J].环境保护科学,2006(5).
　　2、汪劲.环境法学[M].北京大学出版社,2006.
　　3、汪云岗等.美国环境空气质量标准制修订程序的分析[J].污染防治技术,1998(2).
　　(作者单位:上海交通大学法学院)

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