新公共管理理论内部缺陷的探讨

来源:用户上传      作者: 钟　纯　乔琳琳

　　摘要：新公共管理理论既是当代西方政府管理研究的新的理论形态，又是当代西方政府管理实践的新模式。新公共管理运动持续了20多年，但是关于新公共管理理论的争议却一直没有中断，很多学者提出其存在内部缺陷，对此不能太早下结论，要继续完善和发展相关的理论知识，丰富新公共管理模式的理论内涵，而且必须对这些“缺陷论”进行充分的思考和认识。
　　关键词：新公共管理；管理主义；“经济人”假设
　　
　　自20世纪80年代以来，伴随着全球化、信息化和知识经济时代来临，传统公共行政理论整合下的公共行政出现了合法化的危机，人民普遍认为传统的公共行政已无法指导现实的政府管理，为了应付政府日益增长的财政危机和信任危机，政府的管理运作纷纷转向市场导向、积极应变的弹性管理的新公共管理治理模式。在20多年的公共管理实践中，这种模式对公共部门绩效的提高做出了一定的贡献，但同时也暴露出了一些问题，很多学者认为这一模式存在先天性的不足（即内部缺陷），其是否存在严重的内部缺陷？或者说，其内部缺陷是否无法克服？值得我们进一步探讨。
　　
　　一、新公共管理的理论基础
　　
　　在讨论新公共管理理论的逻辑及伦理合理性之前，对新公共管理模式的充分认识是非常必要的，而对它的认识又离不开其理论基础。
　　新公共管理模式的理论基础主要是三大理论，即公共选择理论、委托代理理论和交易费用理论。
　　（一）公共选择理论
　　公共选择理论贯彻“人首先是一个经济人”的经济学理论假设，并以此为基点，把政治舞台模拟为一个经济学意义上的市场，分析个人在政治市场对不同决策规则和集体制度的反应（即公共选择问题），以期阐明并构造一种真正能把个人的自利行为导向公共利益的政治秩序。公共选择理论实际上就是强调运用市场这只“看不见的手”来克服公共部门的弊端，对政府机构进行市场导向的改革，以市场竞争的力量来实现有效的公共管理。
　　（二）委托-代理理论
　　委托-代理理论就是在委托人和代理人的目标、利益不一致而信息又不对称的情况下，如何实现激励相容。而该理论的关键是“代理成本”问题，代理成本指对同一个管理者来说，当他对企业拥有部分所有权和拥有全部所有权时相比企业所实现价值之间的差额。委托-代理理论的核心问题就是如何使代理成本最小化。代理成本最小化关键在于委托人必须能够设计出一种有效的激励约束机制，既能限制代理人的机会主义行为，又能充分调动其积极性来使委托人的利益最大化。
　　（三）交易费用理论
　　交易费用理论就是应用交易费用分析来节约交易成本。而交易费用分析运用不确定性、交易重复出现的频率和资产专用性三个维度来具体分析不同的组织或市场交易，这三个维度共同构成了交易费用理论对组织和市场中的契约关系。而“科斯定理”在交易费用、产权契约安排和资源培植效率之间建立起内在的联系，架起了沟通交易费用理论去产权理论的桥梁，并为新公共管理运动中的公共部门私有化提供了理论支持。
　　
　　二、批评者眼中的新公共管理理论内部“缺陷”
　　
　　新公共管理模式从产生到发展至今，一直倍受争议，有些学者把他奉为解决政府缺陷的“灵丹妙药”，而另一些学者则认为这一模式存在先天的不足，并不是解决政府问题的有效方式，对此主要有以下观点：
　　（一）“经济人”假设对人性认识存在片面性
　　批评者认为新公共管理主义继承了新古典经济学对人性的假设，即理性行动者是由自利所激励；理性行动者是机会主义的、欺诈的、自我服务的、怠惰的和善于利用其他人的；并且基于这种假设理性行动者不能被信任。
　　他们认为新古典经济学关于“经济人”的假设会产生几个盲点：忽视了文化因素对人性的规制；就是当人们接受了“人性自私”理论假设时，就会逐渐接受“利己不损人”的生活态度，从而可能引发公共利益和公共伦理的危机。在这样的人性假设下，公务伦理便失去了存在的价值和依据，而事实上，良好的公务伦理是十分重要的。
　　（二）管理主义的价值取向会误导公共行政的价值取向
　　一些学者认为公共行政的追求和要求是多元的，它本质上是以民主宪政为基石，强调追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公平、公共利益、社会责任等多元价值。而新公共管理主义却强调对效率和工具理性的追求。他们担心这样会使公共行政无力反省公共行政及公共服务的根本价值和目的，而将其变成了一种执行和管理的工具，即在工具理性下的种种行动，将使行政工作越来越远离社会价值的体现，只是斤斤计较地减少行政成本，从而沦为公务产生过程中的工具，以致完全丧失作为行政体系行动本身的“道德系络”（moral content）。
　　（三）新公共管理主义所信奉的市场机制也存在缺陷
　　新公共管理主义是建立在“经济人”假设的方法论基础上的。对于政府，新公共管理主义者认为由于没有市场机制予以制衡，因而自利的官员专注于追求个人利益，造成政府效率低下。因此，公共财货与服务应交给更有效率的市场来提供，减少政府职能。但是很多学者并不支持这种观点，他们认为：新公共管理主义忽略了市场的缺陷，对政府的存在价值也缺乏相应的认识。关于市场的基本教义也忽略了公共部门竞争与完全竞争市场诱因结构的差异。公共部门实现市场化的两种主要途径――民营化和签外包，并不一定会产生期待中的高效用。
　　（四）公民的“顾客”含义不恰当
　　新公共管理主义认为顾客导向的理念由顾客选择提供服务者，排除了政治因素的不当干预；以顾客为导向的产出较能符合大众的需求，并且可以达到公平。
　　很多学者认为将公民转换成市场中的“顾客”角色不合适，理由如下：公民在民主治理中的角色比较复杂，它同时扮演着公共服务的接受者、公共服务的监督者和纳税义务的承担者等角色，公民的“顾客”含义无法全面理解公民的角色；在开放社会中人民要求政府服务的范围相当广泛，政府在有限资源下，从整体利益角度考虑，就很难满足每一位顾客的要求；政府不仅是服务的提供者，也是管制者，在许多情况下，政府必须抑制公民的某些需求，才足以满足公共利益的存在。
　　
　　三、新公共管理理论内部缺陷的分析
　　
　　（一）“经济人”假设对人性的认识有其客观性
　　关于“经济人”的假设一经提出就深受来自各方的批评，新公共管理模式的理论基础又是建构在其之上，因而也倍受争议。所谓“经济人”假设，学界一个较普遍的定义是指人都追求自身收益最大化的。目前最主要的争议就集中在“人是否是完全自私的人”这一点上，很多学者认为人并非每时每刻都自私，因此他们对“经济人”这一假设大加批判。
　　其实批判者对“经济人”假设的认识存在两点不足。首先，他们将“经济人”假设中的“自私”与社会伦理道德中的“自私”混为一谈。事实上，前者是对人的社会价值的评价，是中性的；而后者则带有明显的贬义和价值倾向。其次，他们认为“利他”行为与“经济人”假设中的“利己”或“自私”完全对立，事实并非如此，人们可以从利他行为中收获物质或者精神上的利益，从行为本质来看，“利他”行为其实也是一种“利己”或“自私”，所不同的是，它是一种以“利他”为目的的“利己”，而我们通常所说的“利己”或“自私”则是以损人为前提的。
　　（二）管理主义价值取向与公共行政的价值取向并不相悖
　　很多学者认为管理主义注重的是对效率、效能和工具理性的追求，而公共行政则强调人民主权、公民权利、人性尊严等多元价值，二者之间存在明显的价值差异，如果将管理主义引入到公共行政领域中来，那么就会误导公共行政的价值取向，使得公共行政也趋向一种对工具理性的追求。

　　其实二者间并不存在所谓冲突，第一，公共行政被赋予了其内在的价值取向，如果它背离了这一价值取向，那么就不能称为公共行政了，如果说管理主义价值取向取代了公共行政的价值取向，那么失去了核心价值，公共行政本身也就被取代了，所以不可能存在管理主义价值取向误导公共行政价值取向。第二，很多学者认为管理主义的价值取向是工具理性，那么它就不存在真正意义上核心的价值，如果把它放在私人部门里，就会带有明显的“趋利”性――追求私人利益的最大化，放在公共行政部门，它就会带有明显的“社会”性――追求公共利益的最大化。事实上管理主义的价值取向并不能主导公共行政的价值取向，正好相反，后者能够主导前者。
　　（三）新公共管理的市场教义与实际情况相符
　　政府和市场均存在着失灵现象，所以很多学者都强调要市场与政府相互补充，但是对于市场和政府各自在社会资源配置中所应该拥有的权限却看法不一，事实上哪一方应该拥有更大的权限都不是绝对的，而是随着实际情况而变化的，在政府失灵情况相对严重的时候，就应该更多的强调市场在社会资源配置中的作用，如果市场手段在调配社会资源感到吃力的时候，就应该适当补充政府在调配资源方面的作用。
　　新公共管理的市场教义就是为了重新分配市场与政府的领地，使市场和政府相互补充的作用趋于合理化，在全球市场经济体制不断完善的背景下，弥补市场缺陷的措施也日渐完善，政府弥补市场缺陷的作用实际上已经在不断减小，所以现在政府的权限在不断的缩减，原本属于市场的领域就应该归还于市场，政府的作用就应该是为市场服务，对市场进行必要的补充。
　　（四）公民的“顾客”比喻重在强调政府的服务职能
　　很多学者认为新公共管理主义者将公民比喻为“顾客”没有准确的解释公民与政府之间的关系，错乱了公民的角色，其在理论上确实存在不合理的地方，但是这一比喻还是有其现实意义的，在西方国家“顾客就是上帝”，从中可以肯定的是“顾客”这一角色的地位是非常高的，是企业、商家的服务对象，新公共管理主义者将公民比喻为“顾客”并非不承认公民的主人地位，而是更注重于强调政府对公民的服务职能，强化政府官员对公民的服务的意识，在当今现实社会中，能够实现公民的“顾客”地位以及在政府官员中树立这种“服务顾客”的意识，就已经能够很大程度上实现政府的作用。
　　综上所述，其实很多学者所说的新公共管理模式的“内部缺陷”一些是并不存在的，因为看问题的角度的不同而造成了对新公共管理模式的不当的认识，还有一些“缺陷”也是可以克服的，任何一种理论都不可能是十全十美的，理论的作用在于其能更好的指导实践，新公共管理理论的发展在于更好的指导公共领域的实践，虽然有其不够成熟的地方，但我们不能因此而将其废弃，我们要不断的对它修葺和完善，让其对世界各国的政府改革具有更积极的借鉴意义。
　　
　　参考文献：
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　　2、梁建东.新公共管理的反思:一种积极意义上的批判[J].天府新论,2003(3).
　　3、张志斌.新公共管理与公共行政[J].武汉大学学报,2004(1).
　　4、周晓丽.新公共管理:反思、批判与超越[J].公共管理学报,2005(1).
　　（作者单位：湖南大学政治与公共管理学院）

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