日本循环经济立法实践及其对中国的启示

来源:用户上传      作者: 汪　洋

　　摘 要：当前日本已经实现了循环经济法治化，而中国循环经济的发展才刚刚起步，循环经济法律制度还很不完善，特别是循环经济法的缺失，难以运用权威的法律手段保障和引导循环经济的持续发展。因此，通过借鉴日本循环经济立法的成功经验，确立适合中国国情的循环经济法基本原则，构建循环经济法在生产建设、流通消费、激励支持等环节的特有法律制度是解决这一问题的路径选择。
　　关键词：循环经济；立法考察；启示
　　中图分类号：F062.1；D901 文献标识码：Ａ 文章编号：１００３－３８９０（２００8）01－００34-06
　　
　　日本20世纪50年代开始的经济高速增长，使之取得了巨大的成就，从此跻身于世界发达国家的行列，但由此而产生的经济发展与环境资源间的矛盾也使得日本为此付出了沉重的代价，如足尾矿毒事件、四日市大型石化工厂污染事件、“痛痛病”事件等[1]。这使得日本开始反思自己的经济发展模式并努力改变对环境产生破坏的原有发展方式，提高对资源的使用效率，无浪费地使用资源。循环经济的发展理念从此便应运而生，并通过一系列的法律制度保证其贯彻执行。日本战后经济高速增长的过程和遭遇到的问题与中国目前的情况有很多相似之处，中国要建立资源节约型、环境友好型社会，日本所积累的发展循环经济的立法经验为中国提供了不少可资借鉴的价值。
　　
　　一、日本循环经济立法的实践考察
　　
　　构成日本循环型社会内容的主要是法律体系。日本是发达国家中对循环经济立法最全面的国家，其立法目标是建立一个资源“循环型社会”。在20世纪70年代，日本实行的是环境保护末端治理的战略思路，80年代以后转向从生产和消费源头防止污染的“管端预防”，实现了发展战略和思路的一次突破，并取得了积极的成效。但是，“资源―产品―废物排放”的传统经济流程并无根本的改变。进入20世纪90年代，日本提出循环经济理念，实现了发展战略和思路的二次突破。1993年，以《公害对策基本法》为基础，以可持续发展、保护环境和国际协调为新的理念，制定了《环境基本法》，2000年又通过了《推进建立循环型社会基本法》，目的是使保护环境的工作更加具体化，从生产到废弃的全过程中，提倡和促进物资的有效利用和循环使用，减少废弃物，减轻环境负荷，在具体实施方面也制定了一系列法律，形成了基本法统率综合法和专项法的循环经济立法模式。即以《环境基本法》和《推进建立循环型社会基本法》为循环经济基本法；以《废弃物处理法》和《促进资源有效利用法》为综合法；以《特种家用机器循环法》、《建筑材料循环法》、《容器包装物分类收集循环法》、《食品回收法》以及《绿色采购法》等为专项法。这种多层次的循环经济立法体系在内容上主要体现为以下特征：
　　1. 合理分担政府、企业和公众的责任。为了建立循环型社会，必须明确政府、企业和公众各自所要承担的责任，在此基础上使其公平合理地履行各自的义务。首先，政府除了要承担制定政策措施的责任外，更重要的还要承担财政支持上的责任。要建设循环型社会，政府的财政援助是不可缺少的，日本中央政府在这方面的预算2001年为4 214亿日元，2002年达3 988亿日元。除了政府提供直接的资金援助外，对能源的合理使用和再生资源的利用以及为了推动资源回收购买设备、技术开发等，则由日本政策投资银行给予优惠利率的政策性贷款。其次，在企业责任中贯彻了“预防为主、防治综合、综合治理、污染者负担责任、合理利用自然资源”等原则。要求企业在经营中采取必要措施，抑制原材料、产品和容器变成废弃物；当它们成为可循环资源时，由企业负担费用进行适当的循环；当其不能循环使用时进行适当处置。最后，公众的责任是要抑制产品变成废弃物，尽量循环使用并适当处置废弃产品，由于对于公众的这些要求并不能通过强制性规定予以做出，所以在法律上更多地表现为一种宣誓性的号召，并通过向消费者课征保护环境税①的方式，由公众间接地承担责任。
　　2. 适当运用经济手段，配合健全的法律制度。法律仅仅是制度上的保证，虽然法制观念得到大家认可，但是仅有法律制度的保障是不够的，还需要创造激励机制，其中，经济杠杆就是一个比较好的手段。例如，在日本对于垃圾的处理常常是要向公众收取一定的手续费的。虽然政府作为公共服务的提供者，应当对垃圾的收集、运输、处置承担责任。但是，随着废弃物的增加，由受益者适当地承担一定的费用也是符合公平原则的，特别是通过对废弃物的有偿处理，对减少废弃物的效果是十分明显的。另外，日本的一些地区还采用了征收工业废弃物税的办法来减少污染。
　　3. 发动国民，积极鼓励公众参与循环经济建设。为了改变大量生产、大量消费、大量废弃的经济活动方式，日本政府积极鼓励全民参与循环经济建设。如，日本政府在其政府采购中按照《绿色采购法》优先购买环境负荷小的产品，尽管绿色产品往往价格较高，但对于促进“购买绿色”为目标的企业、行政机构、消费者团体组成的“购买绿色网络”活动给予了积极支持。有利于民众改变生活方式，减少一次性商品的使用。此外，日本还实行了一种称为“环境顾问”的制度，即对环境保护具有丰富知识和经验的专家经过环境省审查以后授予“环境顾问”资格②，专门负责对企业和市民提供环境保护方面的指导。
　　4. 按照生态经济学对各个领域实行全盘考虑。生态学是循环经济立法的实践基础[2]。日本循环经济立法的一个重要特点就是将肉类、生态系统与自然系统结合起来考虑，从全国范围内规范全方位的社会经济生活，包括各行业的生产、流通、交换、消费以及处理等各个阶段，确保社会物资循环。抑制天然资源消耗，减轻环境负荷，这是符合社会经济发展规律的，它是社会实现可持续发展的前提条件。
　　5. 以科技和教育为后盾，加强技术研发和普及循环经济知识。在《推进建立循环型社会基本法》通过的第二年，日本环境科学研究的重点就放在零垃圾和资源循环型技术的研究上，由国家来承担促进建立循环型社会的科技发展任务，包括制定与完善可循环资源的循环和处置造成环境负荷程度的评价方法，研究开发抑制产品变成废弃物的技术以及对可循环资源进行适当循环和处置的技术。循环型社会的建立还需要通过教育，普及循环经济知识，得到全社会的理解与配合。日本政府对当地中小学开展保护环境的活动给予援助③，包括在人才和资金方面的援助，另外对以保护环境为目的的NGO，一方面提供信息④，另一方面建立“地球环境基金”给予资金援助。
　　
　　二、中国循环经济立法考察
　　
　　中国环境保护工作走过了30多年的发展历程。在这一过程中，环境保护经历了一系列战略观念与思想的重大转变[3]。与循环经济相关的立法实践活动也逐步朝着从最初强调“末端治理污染”到“污染预防型”立法再向实现社会经济可持续发展的战略全局思想转变。因此，循环经济的立法活动按此标准可分为两个阶段。
　　第一阶段（从1973年―20世纪80年代末）。1973年第一次全国环境保护会议上，国家计划委员会拟定的《关于保护和改善环境的若干规定》中就提出了努力改革生产工艺，不产生或少产生废气、废水、废渣；消除冒、滴、漏；提出了“预防为主、防治结合”的防治工业污染的方针。在20世纪80年代初，又明确提出技术改造是消除“三废”的根本途径。1983年国务院颁布的《关于结合技术改造防治工业污染的决定》，要求把对“三废”的治理、综合利用和技术改造结合起来，并采用能够使资源、能源最大限度地转化为产品，污染物排放少的工艺替代污染物排放量大的工艺；采用无污染、少污染、低噪音，节约能源、资源的新设备，替代那些严重污染环境，浪费资源、能源的设备；采用无毒、无害、低毒、低害原料替代有毒、有害原料；采用合理的产品结构，发展对环境无污染、少污染的产品，搞好产品的设计，使其达到环境保护的要求。在多年的工业生产实践中取得了许多可贵的经验。

　　第二阶段（从20世纪80年代末―现在）。这一阶段始于1989年颁布并实施的《环境保护法》强调“新建工业企业和现有工业企业的技术改造，应当采用资源利用率高、污染物排放量少的设备和工艺，采用经济合理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术。”在此之后，中国又陆续颁布出台一系列与循环经济相关的法律法规，如《水土保持法》（1991年）、《固体废物污染环境防治法》（1996年）、《节约能源法》（1998年）、《清洁生产促进法》（2003年）、《清洁生产审核暂行办法》（2004年）、《可再生能源法》（2005年）以及包装法等专项法也已列入国家的立法计划之中。国家关于制定综合性的循环经济法已进入论证阶段，2006年11月14日，在武汉举行的中国循环经济发展论坛上，《循环经济法草案（征求意见稿）》已经对外公布，这表明中国在制定《循环经济法》的道路上迈出了关键的一步[4]。此外，地方循环经济的立法进程也逐步加快。目前，陕西、辽宁、江苏、太原、深圳等省、市也先后制定了清洁生产方面的地方性法规和规章，为中国全面推行循环经济奠定了基础[5]。
　　目前中国的循环经济立法虽然数量不少，但同发达国家的循环经济立法相比，还处于从理念到实践的发展之中，甚至带有明显的早期性特征，与循环经济发展的要求相比，还存在很大差距。因此，它们并不是真正现代意义上的循环经济立法。在第一个阶段，资源综合利用只是作为一种污染治理的方法，体现的仍是“末端治理”的应对思想，同循环经济首先从源头减少污染产生的“污染预防”有本质不同；而第二阶段的立法虽较多地体现了循环经济理念，甚至在立法中明确提到了“循环经济”⑤，但清洁生产、固体废弃物污染防治只是发展循环经济的一部分，且实施效果也并不理想。目前，中国现有循环经济立法的不足主要表现为：
　　1. 重大理论问题未取得突破，影响立法进程。目前矛盾较为集中的是循环经济法的法律定位不准确、循环经济立法的模式不清楚、体系结构与现有立法之间的关系以及循环经济立法的价值判断、基本原则、主要内容等需要进一步地深入研究。
　　2. 核心制度缺乏，致使立法流于形式。现有立法多停留在宣示国家政策的宏观层面，口号式的提倡过多，具体的权利义务规定较少。究其原因，主要是循环经济的核心制度，如强制回收制度、生产者责任延伸制度、财政金融制度、技术支持制度等，因缺乏实施机制而流于形式，法律的刚性明显不足。
　　3. 立法质量从总体上看不够高。不少法律条款过于原则、模糊，在实践中难以操作。有的法律之间还存在相互矛盾甚至冲突的现象，使得执法机关和公民、法人无所适从。
　　4. 立法空白多。现有立法主要局限在工业领域，局限在城市且配套性较差。宏观上缺乏从循环经济发展的整体高度进行全盘指导上的立法，微观上少有将循环经济在具体领域的制度落到实处的配套法规。
　　5. 公众参与明显不足。现有立法仍局限于依靠政府、依靠管制型行政方式来实现循环经济的立法目的。在提供公众参与的途径、给予公众参与的保障、激发公众参与的机制等问题的考虑上仍然不足。
　　
　　三、日本循环经济立法实践对中国的启示与借鉴
　　
　　日本循环经济立法的理论和实践表明，循环经济作为人类历史上的一种先进的经济发展模式，已经成为经济增长方式转变的有效途径，必须通过法律予以干预和引导才能保障其最终得以落实。中国建立资源节约型、环境友好型社会，实现经济社会可持续发展，必须在充分借鉴和吸取国外成功经验的基础上，不断探索适合中国国情的循环经济立法之路。日本循环经济立法对于我们的最大启示就在于日本循环经济立法采取了基本法统率综合法和专项法的立法模式。通过本文第二部分的介绍，我们得知目前中国循环经济的综合法和专项法并不缺失，只不过需要在立法实践中予以不断完善和改进。因此，中国的当务之急就是尽快制定《循环经济法》，该法出台的意义不仅已被日本等发达国家发展循环经济的成功经验所证明，而且更在于中国政治层面和立法技术层面都强烈呼唤一部综合调整循环经济法律关系的基本法――《循环经济法》尽快出台。从政治层面看，循环经济作为一种全新的经济发展模式，发展循环经济涉及到经济、环保和社会等领域的重大变革，因此迫切需要在上层建筑的法律领域也进行一次重大的变革。即客观上需要一部能够统揽全局、具有综合性质的循环经济基本法，运用权威的法律手段支撑、保障和引导循环经济的发展；从立法技术的层面看，中国虽然制定了一些与循环经济有关的法律法规，但是至今还缺少从国家发展战略、规划和决策层次系统综合的调整循环经济发展的法律规范[6]。这些法律法规受制于各自法律定位的限制，无法发挥从全局的高度整体推进循环经济发展的使命。发展循环经济，涉及社会、经济、资源与环境等诸多领域，是对传统经济发展模式、环境治理方式以及相关战略和政策的重大变革，迫切需要国家立法机关在总结立法经验的基础上，整合现行的法律措施，制定具有综合法性质的循环经济法律，而不能像有的学者所说的那样，暂缓循环经济法的出台[7]。
　　总之，日本循环经济立法实践对中国的借鉴意义可以从两个方面来看，一是在立法的目标、理念上借鉴，准确定位中国循环经济立法的基本原则；二是在具体的制度安排上学习、引进其成熟的立法经验，不断补充完善中国现行的循环经济法律制度体系，做到洋为中用，发挥我们的后发优势。
　　（一）循环经济法的基本原则
　　日本《推进建立循环型社会基本法》的基本原则主要是确立了“排放者责任”和“扩大生产者责任”这两项原则[8]，但是日本已经处于了后工业时代，其资源利用的效率较高，对于前端的减量化（Reduce）的开发潜力较小，因此，日本的立法更侧重于资源的重复利用和再生利用。而中国的循环经济发展起步较晚，在立法时就应当结合中国实际，对这三个阶段⑥给以同样重视。所以，中国《循环经济基本法》的立法目标和基本原则也应更具综合性和全面性。
　　1. 责任合理分担原则。该原则是指在循环经济立法中应当明确生产者、消费者和政府三者之间的责任，各自履行相应的法律义务。生产者的责任就是确定生产者对其所生产的产品承担终端环境法律责任；消费者责任就是消费者在循环经济体系中承担清洁生产责任、生活清洁责任和环境法律责任要求；政府责任就是政府应该在循环经济发展中起到引导和规范作用，应该为一国循环经济发展所产生的终端环境承担责任⑦。因此，该原则除了包括“排放者责任”和“扩大生产者责任”原则的含义之外，在中国还被赋予了其更多的内涵。
　　2. 科学计划原则。科学计划是实现循环经济的首要措施。与环境保护有关的计划主要包括城市计划、村镇计划、土地计划、森林计划、污染防治计划、城市环境质量控制计划、自然生态保护与环境保护科技发展计划等等。科学的规划可以克服经济发展过程的片面性，克服市场失灵的缺陷，保证环境保护作为国民经济和社会发展计划的重要组成部分参与综合平衡，发挥规划的指导作用和宏观调控作用。在循环经济立法中必须强调建立循环型社会计划的重要性，规定循环经济发展计划与其他国家计划的关系，其他国家计划应以建立可循环社会的基本计划为基础。
　　3. 资源化原则。该原则是指产品在完成其使用功能后应尽可能多地重复利用或资源化，实现废物的减量化和无害化。根据这项原则，在循环经济立法中应当将实现产品的资源化和重复利用作为循环经济各项法律制度设计所追求的重要目标。例如，规定废旧塑料、金属、玻璃回收后应尽量重新入炉制成新制品；废纸制品被回收后可以制成纸浆；农业和城镇生活废弃物根据其特性可以堆肥、生产沼气等。

　　4. 风险防范原则。风险防范原则要求克服因为科学不确定性导致不行动的做法[9]。简单地说就是坚持“防患于未然”的思想。此原则是针对环境恶化结果发生的滞后性和不可逆转性的特点而提出来的，该原则虽然在现行一些环境立法中有所体现⑧，但在其具体内涵和要求上与我们这里所说的风险防范仍存在一定差距。循环经济立法时，应当按照风险防范原则的要求，规定经济开发项目的实施人或所有者、新技术的开发者、使用者或所有者应当承担环境风险。其表现为：当事人在向国家有关机关申请许可时、在行政机关进行执法活动时、在遭到公众投诉指控时都要能证明其项目符合环保的要求和标准。该原则还要求国家在循环经济立法中，重视运用经济刺激的手段使环境风险降至最低，如：建立环境风险防范保证金等制度。
　　（二）循环经济法的主要法律制度及措施
　　1. 循环经济法中的基本法律制度。该部分制度起着统领整个循环经济法各项具体制度的作用，主要对于对事关发展循环经济全局的重大事项进行规定。其内容应当包括：立法目的、发展循环经济的宗旨、循环经济的法律定义、法律适用范围、管理体制、以及“循环型社会”、“废弃物”、“可循环资源”、“循环”、“再利用”、“再生利用”等基本定义。同时，还要确立国家循环经济政策目标，宣传国家为实施可持续发展战略而发展循环经济的基本理念[10]。
　　2. 生产建设中的循环经济法律制度。贯彻节约优先的方针，针对在生产建设环节突出的资源浪费问题，应重点规定生产建设中资源节约与循环利用的一般要求[11]，其主要制度应包括：（1）产品包装循环制度。日本的《容器包装循环法》是一部规定容器包装废弃物由事业者⑨循环处理的法律。其明确规定，如果特定事业者无法自行完成包装的再商品化，将委托给指定的其他机构来处理[12]。中国引入该项制度的目的就是通过导入市场竞争机制，使各生产厂家在削减处理垃圾成本和开发技术方面展开竞争，借助市场的力量达到循环利用资源的效果。（2）建设再生制度。日本《建设再生法》规定，建筑业的工程承包商有义务对建筑垃圾，尤其对拆迁工程中产生的钢筋、水泥和沥青等废弃物做分类处理。中国循环经济立法同样可以借鉴这一做法，规定建筑公司在施工前必须向工程所在地政府部门进行建筑垃圾预先登记，并在竣工之前尽可能地完成对建筑垃圾的回收利用，建成不产生废弃物的零污染工程。（3）绿色设计与制造制度。首先，循环经济立法要引导产品开发侧重于绿色设计，优化设计方案，达到投入资源总量最小化、种类数和有毒有害物最少化。使产品开发逐渐向生态化、小型化、轻便化和集成化方向发展。其次，企业生产必须侧重绿色制造。产品生产环节尽可能考虑材料使用少、对人及环境无害或少害、生产和使用过程低（零）排放、易回收和再资源化等相关问题。（4）环境标志制度。环境标志是贴在产品或其包装上的宣传环境品质或特征的用语或象征符号。环境标志标明产品从生产、使用以及回收处置的整个过程符合保护特定环境的要求，对生态环境无害或损害极小，有利于资源再生和回收利用。环境标志制度可以促使产品生产者将环保因素贯穿于整个商品生产过程，努力改变其产品的环保形象，生产出符合循环经济要求的产品。（5）企业环境公开发布制度。政府在公布城市环境质量的同时，建立企业环境表现公开制度，鼓励公众监督企业的环境行为，还可以建立区域生态环境评估和监察制度，通过权威媒体向社会公布结果，促使全社会参与环境保护[13]。
　　3. 流通消费中的循环经济法律制度。（1）家电循环利用制度。其立法目的是通过对特定家用电器的回收、利用，从而减少废弃物和提高资源使用率。该制度可规定消费者有义务尽量延长家用电器的使用时间；废弃时必须将该家电交给有关家电零售商店，并支付回收、运输和再商品化的有关费用；家电零售商有义务回收，并将回收的家电交给家电制造商；家电制造商有义务根据再商品化的标准，将回收的家电再商品化。（2）食品循环利用制度。其立法目的是减少食品废弃物的产生，促使食品循环资源的再生利用。该制度可规定浪费食品是违法行为，号召全社会杜绝浪费食品，要回收和利用食品垃圾，要求食品加工业、大型超市连锁店、宾馆、饭店等与农户签订合同，将不能食用的蔬菜下脚料等制成肥料，厨房垃圾也要制成肥料。这不仅可以减少城市的食品垃圾，同时也为农业生产提供了安全肥料。（3）汽车循环利用制度。其立法目的是通过将报废汽车的再资源化的规定，实现减少废弃物，合理处置废弃物和提高资源利用率的目标。汽车再资源化的具体内容是：对报废汽车的全部或部分实施再使用和再生利用，或者通过焚烧进行热回收；汽车生产厂家负有回收的责任，消费者负有承担回收费用的责任。
　　4. 发展循环经济的激励性法律制度。（1）政府环保援助制度。该制度就是要求政府将有利于循环经济发展的项目列为重点领域，优先立项，通过直接或间接投资加大支持力度。同时，各级政府财政部门要设立循环经济发展专项资金，用于鼓励和支持循环经济发展的重大项目。例如，日本1993年的《促进能源等的使用合理化以及资源有效利用事业活动临时措施法》就规定对生产者进行的通过能源改进而减少二氧化碳排放的事业、促进再生产品使用等事业给予新的政策性支援[14]。（2）税收倾斜制度。政府应当实行鼓励节约与惩罚浪费相结合的税收政策，对于符合循环经济发展的产业单位给予税收上的优惠和扶持。例如，对于企业购置节能、环保设备以提高资源利用率的行为，政府可尝试取消其消费型增值税；对使用无法回收利用的原材料、严重污染环境的消费品的行为，可将其列入消费税的征收范围或征收较高的消费税[15]。在日本，自2000年《地方分权一揽子法》出台之后已有12个地方政府对产业废弃物设置了环境税[16]。（3）绿色采购制度。这一制度主要是针对国家机关在购买物品时，必须购买环保产品，同时负责向公众提供有关环保商品的信息。这样一来，许多企业纷纷看好环保产品的商机，就会出现生产销售环保产品的热潮。同时，由于政府都以身作则购买使用环保产品，这对于公众来说无疑是最大的引导和鼓励，最终也就提高了民众的环保意识和节约资源的积极性。
　　
　　注释：
　　①环境税也称为绿色税，是指以保护环境为目的的各种税收措施或征收的税则。在日本产生的直接原因是为了落实《京都议定书》的要求：日本负有削减二氧化碳等6种温室气体排放量的义务，确保在2008-2012年的5年内实现减排温室气体比1990年少6％。
　　②截至2004年3月31日，登记在册的负责对企业和市民提供环境指导的环境顾问各有2 163人和1 448人，另有213人持有指导双方的资格。
　　③例如，支援青少年环保活动的“青少年环保俱乐部项目”、培育环保人才的“环保顾问培养项目”等。
　　④日本环境省特在“地球环境伙伴关系大楼”设立了信息提供窗口。
　　⑤例如，中国《清洁生产促进法》第9条规定：县级以上地方人民政府应当合理规划本行政区域的经济布局，调整产业结构，发展循环经济，促进企业在资源和废物综合利用等领域进行合作，实现资源的高效利用和循环使用。
　　⑥即减量化（Reduce）、再利用（Reuse）和再循环（Recycle）三个阶段。
　　⑦从日本循环经济立法的过程和经验来看，其循环经济法首先是由政府推动的，政府在循环经济发展中处于主导地位就决定了在立法上应明确国家有义务促进和加快循环经济的发展。所以，在中国的立法中也应当首先明确政府为促进循环经济发展创造各种各样的条件，保障循环经济的健康发展。
　　⑧《环境影响评价法》和《环境保护法》的第1条都开宗明义地强调其立法目的是为了防治环境污染或其他不良影响。
　　⑨该法制定了容器包装厂和利用容器包装的公司为特定事业者，并要求其承担对容器包装进行再商品化的义务。
　　
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　　责任编辑：张增强
　　责任校对：艾 岚

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