城市社区管理体制改革新探
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作者: 郑 康 刘秀清
城市社区管理是城市建设的基础性工作，加强城市社区管理，对改善社区的物质文化生活以及居民的生存环境，培养社区居民良好的文化素质与道德水准、推进城市化进程和社会主义市场经济体制的建立与完善、加强社会主义精神文明建设，维护基层社会稳定，共建和谐社会、推进政治体制改革和政治民主化进程具有重要的作用。因此，针对中国国情，研究社区管理的原则、创建社区管理模式就显得意义重大。
一、中国城市社区管理的基本原则和方向
1．体现以人为本。社区建设应坚持自愿选择、以人为本的人文理念，以社区居民参与为核心，突出社区的自治性，满足居民自我管理、自我实现的需要，增强社区居民的归属感和凝聚力，为个人发展提供良好的社区氛围，以更好地服务于人民，把关怀、方便、爱护带给人民群众，把人民群众的尊严和幸福作为社区建设的出发点和归宿点。
2．打破等级制，实现网络化。在传统的社区管理体制下，中国各类组织的结构基本上是按照行政系统纳入各级政府部门的管理系统，形成了等级化的层次结构，弱化了其本应具有的独立的意志、利益和目标。而新的社区管理体制应该界定政府的权限，提高社区的自治程度，突出各类社区组织对社区管理的参与，增加管理主体之间的联系。
3．立足中国国情实现自治，体现公民社会和治理的时代发展趋势。中国处于社会主义初级阶段，这种国情决定了我们不能照搬照抄外国模式。中国城市社区管理体制改革，一要充分考虑到中国城市社区的实际情况，特别是街道和居委会的具体情况，以便于与原有的管理体制接轨。二要重视自治性的提高和中介组织的参与管理，实现居民参与社会的现实需要，体现公民社会和政府由“统治”向“治理”转变的发展趋势。
4．确立社区管理主体，理顺政社关系，形成“小政府，大社会”的格局。在新的模式中，政府已不是社区管理的主体，至少不再是惟一的主体，相对于传统模式来说，政府的行政管理范围将大大缩小。政府管理的方式手段也将发生变化，社会力量不断增长，朝“小政府，大社会”的方向发展。
二、中国城市社区管理体制创新模式的设想
扩大社区规模、完善社区功能、形成特色社区，是加强社区管理机构建设，强化管理职能，实现现代化社区管理的前提条件。应从结构和功能上对城市社区管理体制进行调整，构建新型的运行体系。
1．扩大社区规模庑善社区功能突出社区特色。针对城市社区划分过细、功能不全且“弱化”的现实，改革城市社区管理体制应从以下三方面着手：
(1)要合并现有的城市社区，使之成为规模较大、功能结构更合理的“大社区”。大社区的划分，应充分考虑到土地面积与地理结构、建筑面积与人口数量、配套设施与服务功能等诸多因素。新建社区要适应城市政治、经济和文化状况、适应城市发展战略的具体要求，规模以原社区的4倍～5倍为好。(2)大社区应具备较为完善的管理与服务功能，一般包括：治安、饮食、卫生、体育、娱乐、宣传、文化、交通、通讯、邮政、休闲等。(3)大社区应形成各自的特色。社区特色的构建可根据居民的种族、宗教、文化、社会地位、经济状况、职业、地域以及物业的档次、风格等因素，划分为安居房住宅区、金融业住宅区、个私经营者住宅区等各具特色的社区，进而设计、实行不同的管理与服务，提高社区管理的效益与水平。
2．科学构建城市社区管理运作体系。城市社区管理新模式的构建与实施，必须明确社区居民自己建设社区、管理社区，实现居民“自治”和以专业人土进行社区管理与服务，实现社区管理与服务的“专业化”，把社区建设成为居民的温馨家园的指导思想，科学地构建一个“小政府、大社会”的社会管理良性循环系统。
3．理顺关系，明确职能，强化服务。(1)理顺居民与业主的关系，以此确定城市社区管理委员会的性质与职能。业主是以财产――物业权来划分的，业主的权利主要是一种经济权，居民是以居住地来划分的，居民的权利主要是其作为公民所享有的基本政治权利，合理分配政治权与经济权在社区管理机构中的比例份额，从而建立起能代表居民与业主共同利益的社区管理机构――社区管理委员会，代替居民委员会与业主委员会行使职权(建议取消居民委员会与旧制业主委员会)。(2)依法界定物业管理单位的企业性质，规范运作。由于物业管理行业的发展一开始就缺乏应有的规范，旧模式下的城市社区管理没有明确界定物业管理单位管理性质，带来了其与社区管理委员会之间的矛盾，逢利则争，遇事则推，在某种程度上加剧了城市社区管理的无序与低效。因此，在进行城市社区管理模式改革中，要依法界定物业管理单位的服务性管理企业性质，使其回到经营的专业领域――对物业及其配套设施的维护与管理，而将社区文化建设、家政服务、治安、拥军优属服务、社会救助服务等功能归位于社区管理委员会，以避免许多不必要的管理纠纷。(3)分清社区资产关系，疏畅经营与管理渠道。社区的资产大致可分为社区内的城市配套设施和社区管理费两大组成部分。社区内的城市配套设施，主要部分由政府投资建造(在旧城区几乎全由政府投资建造)，政府是理所当然的业主；另一部分是开发商投资建造的(在新城区其所占比重更大)，开发商自然是业主；还有一部分设施是由社会慈善机构或社区人士捐资建造，虽然这些捐资者并不一定就成为业主，但在对这些资产进行经营与管理时必须考虑捐资者的“主人翁”地位。社区内这部分资产的财产权归属界线较为明显，社区管理委员会的责任就是将这部分资产管理好，但依据“政企分离”原则，社区管理委员会必须将这部分资产交给可靠的法人或自然人进行经营，而不能自行经营。
4．积极探索社区资源整合的路径，加大对社区基础设施建设的资金投入。社区的基础设施是推进社区建设和拓展社区服务的重要载体，是社区管理良好运行的基础物质保障，必须加大投入力度。而仅仅依靠单一的政府财政投入是不够的，对于面广量大的社区基础设施建设而言，其只是杯水车薪，另外还容易导致社区自治组织的行政化趋向。笔者认为，可把扩大投资的着力点放在激活、整合社区资源上。应充分发挥市场机制的作用，充分利用社区资源，引导社区内企事业单位的设施向社区开放，让闲置场地、设施为社区所用并鼓励企事业单位及个人以资金、房产、设备、技术、信息、劳务等形式投入社区服务业，把居委会的自治管理与街道办事处的行政管理、物业公司的专业管理有机地结合起来，形成责权利明确、协调配合、互相支援、管理到位的新型社区管理体制。另外，社区还可以对服务的受益者或使用者实行服务项目收费，收取服务实际成本金额，如家庭垃圾处理等。而社区管理只需对清洁公司步人社区以及对其社区服务质量进行管理和监督即可，不必管理到每家每户。
5．建设高素质的城市社区管理队伍。城市社区
管理模式的改革，管理队伍的现代化是其中一项重要内容。未来的城市社区管理需要建立并加强三支高素质的管理队伍建设：(1)加强城市社区管理委员会队伍建设。在城市社区管理模式改革与现代化进程中，城市社区管理委员会管理人员的“老龄化”与“业余性质”是一个重要的制约因素。在可预见的未来，社区管理委员会的人员应有两部分构成：专职的管理人员和威望较高的居民、业主、社区内法人单位代表、知名人士、专业人士。社区管理委员会主任、行政办公室和各专业委员会负责人岗位，理应由专职人员担任，并在条件成熟时可推行“职业化”，这样可以吸纳大批的高校毕业生就业。其他岗位则由素质较好、威望较高并有一技之长的人员担任，虽然其业余性质并未改变，但其管理工作的专业性加强了，这将彻底改变城市社区管理委员会管理人员的“老龄化”与“业余性质”现状，全面提升城市社区管理质量与效能。(2)加强物业管理队伍建设。在中国，物业管理作为对城市社区物业及其配套设施进行维护、管理的新兴产业，由于其与社区居民生活和业主利益密不可分而被誉为“阳光”产业。但是，中国的物业管理企业多脱胎于房地产开发企业，其经营管理人员的专业性质与岗位特征并不突出，难以胜任以全方位服务与社会化管理为特征的物业管理工作，物业管理队伍的专业化建设迫在眉睫。笔者认为，物业管理队伍的专业化建设应分两个层次进行：一是要建设一支高素质的物业管理层队伍，其从业人员应具有房屋建筑结构、结构力学、设计、施工以及相关的政策、法律法规、小区物业管理、经济管理与决策、计算机物业管理、财务管理、税法、领导科学、行为心理学等知识和专业工作能力，以实现现代化管理；二是要建设一支高素质的技术岗位层队伍，从业人员应具有其专业岗位相应的基础理论、专业技术和管理能力，掌握有关法律法规和政策、安全生产知识、维修技术与管理标准、规程、计算机的专业应用等知识与应用技能，能独立完成专业岗位的工作任务。(3)加强社区企业与项目经营者队伍建设。社区企业与经营项目往往是社区内全体人员共同利益之所在，因此，对于社区企业和经营项目的经营管理，应选聘素质高的、可靠的专业人士来承担，以确保社区资产的安全、利税的增长和财富的积累。
中国城市社区建设是一项伟大的工程，它直接关系到居民的利益，与社区居民生活水平的提高和生活质量的改善息息相关。因此，应积极探索新的社区管理办法，完善社区管理体制，以加快社区建设的步伐，促进和谐社会的发展。
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