中原城市群城乡统筹发展研究
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作者: 郭小燕
【摘要】中原城市群实现城乡统筹发展具有一定的理论依据和现实基础。文章从区域趋异论出发,从理论上探讨了城市群实现城乡统筹发展的理论依据。然后在分析中原城市群实现城乡统筹发展的现实基础及制约因素的基础上,指出建立城乡统筹改革发展试验区是中原城市群实现城乡统筹发展的有效路径,并提出了相应的对策措施。
【关键词】中原城市群 城乡统筹 试验区 路径选择
一、城市群内实现城乡统筹的理论依据
在对区域经济增长的研究中,存在两种推论相反的理论观点:区域趋同论与区域趋异论。区域趋同论认为区际经济非均衡状态是经济体系运行中的一个暂时现象,此状态的出现是由于市场尚不完善,以及存在着妨碍要素自由流动的制度性瓶颈。随着市场体系的完善和经济的一体化,市场力量会自动地消除区际城乡差距,从而实现均衡增长。二战后,工业化国家与发展中国家的经济差距日益扩大,多数发展中国家持续贫困,使区域趋同论受到多方质疑,区域趋异论应运而生。区域趋异论认为市场力量的作用倾向于扩大而不是缩小区域城乡间的发展差距,因此,为了把这种差距控制在社会可接受的范围内,政府的干预是不可少的。区域趋异论也是城市群内实现城乡统筹的理论基础。
趋异论最具代表性的理论有循环累积因果关系理论、增长极理论、新增长理论和核心――外围理论。循环累积因果关系理论由缪尔达尔提出,卡尔多、迪克逊和瑟尔沃尔等人对之进行了深化、完善。1957年,缪尔达尔在《经济理论与不发达地区》、《富裕国家和贫穷国家》等著作中阐明了累积因果关系理论,他认为经济发展过程在空间上并不是同时产生和均匀扩散的,而是从一些条件较好的地区开始的,这些区域由于初始优势而比其他区域超前发展,从而进一步强化和加剧区域间的不平衡,导致增长区域和之后区域之间发生空间相互作用,由此产生引致效应。这种引致效应有两种:一是回流效应,表现为各生产要素从不发达地区向发达地区流动,使区域经济差异不断扩大;二是扩散效应,表现为各生产要素从发达地区向不发达地区流动,使区域发展差异得以缩小。在市场机制的作用下,回流效应远大于扩散效应,即发达区域更发达,落后区域更落后。强大的回波效应和弱小的扩散效应是经济发展不平衡的重要原因。因此,缪尔达尔认为区域增长是一个不均衡的增长过程。
增长极理论把缪尔达尔的循环累积因果关系理论放进了空间环境中。而佛朗索瓦・佩鲁空间相互作用的“空间是力量”的观点是多数增长极理论的基础。佩鲁认为“空间是一种受力场,经济空间不同于一般的地理空间,它是存在于经济要素之间的关系,增长并非同时出现在所有的地方,它以不同的强度首先出现于一些点或增长极上,然后通过不同的渠道向外扩散,并对整个经济产生不同的终极影响”。到20世纪60年代,布代维尔将佩鲁增长极概念的内涵从产业转向地理空间,赋予经济空间以区域地理意义。他把增长极定义为通过与区域中其他企业的联系来促进区域持续增长的推进型企业与产业。推进型企业与产业可以对区域经济产生两种类型的增长效应:一是乘数效应,二是极化与扩散效应。其中极化效应与扩散效应均随距离拉长而衰减。如果极化效应强于扩散效应,就对落后地区不利;反之,则对落后地区有利。这说明经济活动的空间集聚比分散有利于经济增长。
新增长理论从一般均衡出发,修改了新古典增长模型的一些假定,把技术进步和创新内生化,得出了区域趋异的预测。该理论论证了区域增长的根本动力来自于内生因素的作用,强调知识溢出是经济增长的引擎,得到了许多经验事实的支持,为理解国家和区域经济增长过程提供了一个较好的范式。同时,它还认识到政府对长期增长率的影响,为政府介入国家和区域经济增长提供了理论依据。
核心――外围理论又称为极化发展的一般理论,弗里德曼在20世纪60年代将核心――外围理论的概念引入区域经济学。该理论的主要内容如下:在考虑区际不平衡长期的演变趋势基础上,将经济系统空间结构划分为核心和外围两个子空间系统,两者共同构成一个完整的二元空间结构。资源、市场、技术和环境等的区域分布是客观存在的。当某些区域的空间聚集形成累积性发展之势时,就会获得比起外围地区强大得多的经济竞争优势,形成区域经济体系中的中心。中心区发展条件优越,经济效益高,处于支配地位,而外围区发展条件差,经济效益低,处于被支配地位。经济发展必然伴随着各生产要素从外围区向中心区的净转移。
由上述对区域趋异论的分析可以看出,区域经济的不平衡增长,是一定时期区域经济空间地域结构的形成基础。在非均衡作用下,区域经济空间就形成了由处于支配地位的核心和处于受核心支配的外围区所组成的二元地域结构。城市群的形成就是核心区与外围区相互作用的结果。城市群内的区域差异,主要是由于聚集与扩散的非均衡发展,造成城市群内的城乡失衡,也就是核心区(城市、发达地区)与外围区(农村、落后地区)的差异。城市群要打破这种核心――外围二元结构,缩小城乡差异,就需要在城市群内采取有力措施,建立有效的调控机制,实行城市群内的城乡统筹。
二、中原城市群实现城乡统筹发展的有利条件与制约因素
中原城市群以省会郑州为中心,包括洛阳、开封、新乡、焦作、许昌、平顶山、漯河、济源在内共9个省辖(管)市,下辖14个县级市,34个县,土地面积5.87万平方公里,人口3992万,分别占河南省土地面积和总人口的35.1%和40.2%。近年来,中原城市群发展迅速,为中原城市群实现城乡统筹发展提供了一定的基础,但也存在着一定的制约因素。
1、中原城市群实现城乡统筹发展的有利条件
中原城市群位于北京、武汉、济南、西安之间,是半径500公里区域内城市群体规模最大、人口最密集、经济实力较强、工业化进程较快、城镇化水平较高、交通区位优势突出的城市群。近年来,中原城市群发展迅速,经济实力显著增强,社会水平明显提升,集聚效应不断显现,对全省经济社会发展的带动作用不断增强,为统筹城乡发展提供了可能。同时,郑汴一体化发展的综合效益初步显现。郑开大道建成通车,以及郑开公交的开通为中原城市群城际公共交通网络建设起到了先导效应;郑州、开封两市通过建立健全协调机制,积极推进郑汴一体化,成效明显;郑汴一体化的顺利推进,使得两市综合实力显著增强,特别开封的战略地位显著提升,这都为中原城市群统筹城乡发展积累了实践经验,发挥了示范和带动作用。
2、制约中原城市群城乡统筹发展的主要因素
作为传统的农业大省和全国第一人口大省,河南省城镇化、工业化水平较低,整体经济实力较为薄弱。受此影响,中原城市群综合实力也不强,要建立起城乡统筹的制度体系,推进城乡统筹发展的任务异常艰巨。首先,支撑统筹城乡发展的经济能力较弱。从总体上看,中原城市群经济发展水平落后,经济实力不强,地方财力不足,统筹城乡发展面临着较大的制约。与我国东部三大城市群(长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、京津冀城市群)相比存在较大差距。2008年,中原城市群地区生产总值仅有1.06万亿元,分别为三大城市群的16.2%、35.7%和35.6%,占全国GDP的比重仅为3.5%。其次,城乡差距明显。由于长期受城乡二元结构的影响,中原城市群的城乡经济社会发展水平不平衡,城乡差距明显,严重制约着中原城市群城乡统筹发展。2008年,中原城市群城镇居民人均可支配收入是农民人均纯收入的2.43倍。再次,城镇化发展滞后。2008年,中原城市群城镇化水平达到43.9%,低出全国平均水平1.8个百分点,也低于中部地区的湖北与山西。最后,统筹城乡发展的配套制度滞后。长期以来,我国实行的是城市偏向的政策,影响了城乡的整体发展。在城乡制度安排上,延续多年的户籍制度、就业制度、土地制度、社会保障制度、财政制度、金融制度、行政管理制度、农业税收制度、农业经营制度等仍然是统筹城乡发展的障碍。在中原城市群地区同样存在着严重的城乡二元结构,统筹城乡发展的相关配套制度也较落后。
三、中原城市群实现城乡统筹发展的路径选择
中原城市群作为河南省经济发展的核心区,设立城乡统筹改革发展试验区,有利于探索通过产业集聚区建设带动产业、人口集聚的新型城镇化发展道路;有利于探索城市协调发展的新模式、新体制、新机制;有利于促进城乡统筹协调发展,整合区域资源,实现优势互补,促进集约节约发展,为全省统筹城乡发展提供典范。因此,设立中原城市群城乡统筹改革发展试验区,是中原城市群实现城乡统筹发展的有效路径。要以郑汴一体化为核心,依托城际轨道交通,在中原城市群“半小时经济圈”范围内,以城乡统筹、协调发展为中心内容,重点在城乡规划、产业合作链接、基础设施建设、公共服务一体化等方面进行探索试验,促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动,构建起城乡统筹发展的体制,推动城乡经济社会发展融合,使中原城市群成为创造就业和人口居住的城镇密集区、产业发展集中区、参与区域经济竞争的核心区。
1、统筹城乡规划,科学引领中原城市群城乡发展
统筹城乡发展是中原城市群当前发展的一个重大战略和必然选择。要坚持用科学发展观为指导,统筹城乡规划,把城乡作为有机整体进行开发,协调城乡空间布局,通过科学规划引导城乡协调发展,充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用,形成以城带乡、城乡一体化的发展格局。首先,创新规划工作理念。坚持以人为本,突出保护生态,人与自然、人与社会和谐相处的理念,建立城乡规划建设与发展、生态系统保护与建立相统一的机制;树立城乡和谐发展理念,有效控制和加强近郊农村城镇化的对接,形成城乡协调和谐发展和城郊互动发展的良性格局。其次,严格城乡规划监管。严格规划管理,充分发挥法律监督、体制监督和民主监督的作用;严格规划审批,强化规划的集中统一管理;加强规划执法队伍建设,严格规划执法。再次,建立城乡规划信息综合平台,统筹管理规划成果,保证数据的一致性,确保城乡规划信息的实时性和实用性。
2、以城镇化为载体和依托,推进“三化”互动协调发展
实现工业化、城镇化、农业现代化协调发展,是中原城市群实现城乡统筹发展的重要途径。要更好地统筹“三化”进程,以工业化为契机,为城镇化提供动力,为农业现代化提供助力;抓好城镇化载体,为工业化提供平台,为推进农业现代化创造条件;抓牢农业现代化基础,为工业化、城镇化夯实根基。而以城镇化为载体和依托,加快新型城镇化进程对于中原城市群城乡统筹发展显得尤为重要。一是大力实施中心城市带动战略,进一步强化核心城市的地位和作用。积极推动郑汴新区建设,与开封一体化发展,拓展郑州城市发展空间,推进中原城市群的核心增长极从单个城市牵引向大都市区牵引转变。二是加快城市基础设施建设,增强城市综合承载能力。加大交通、能源、通讯、能源供应、供排水等城市基础设施的建设力度,完善城市功能,增强城市的凝聚力和吸引力,促进城市可持续发展。三是重视技术创新和生态环境保护,提高城镇化结构升级效应。加强生态建设与环境保护,正确处理生态建设、环境保护、资源节约与城镇化发展的关系,使城市和农村生态环境不断改进,人与自然和谐发展。四是加快制度创新,完善推进城镇化的制度和政策保障机制。从户籍、就业、社会保障、城市管理等方面进行创新,全面构建推进城镇化进程的制度体系。
3、合理布局产业体系,促进城乡产业协调发展
合理布局产业体系,统筹城乡产业发展,是中原城市群统筹城乡发展的重要方面。首先,加快构筑现代产业体系。按照科学发展观的要求,优化要素资源配置,推行集约化发展模式,着力构建以产业集聚区为载体,现代农业、工业主导产业、高新技术产业、现代服务业、基础设施和基础产业相互支撑、互动发展的现代产业体系。要进一步加快发展食品、有色、化工、机械装备、商贸物流等战略支撑产业;积极培育新能源、电动汽车、生物医药、新材料、节能环保战略性新兴产业;大力发展生产性服务业,积极发展现代生活性服务业,推进河南服务业的转型升级;优化农村产业结构,发展农村服务业和乡镇企业,加大农村基础建设,引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村流动。其次,大力发展产业集聚区。加快产业集聚区基础设施和结构调整项目建设,提升对产业、人口、环境的承载功能,推动企业向园区集中、园区向城镇集中、劳动力向城镇转移,逐步形成集聚促进就业、就业创造消费、消费拉动经济增长的良性发展机制。依托产业集聚区建设,完善县域公共基础设施,优化产业布局,确立并培育主导产业,促进县域产业集约集群发展,提升县域经济发展质量和水平。
4、构建现代城镇体系,为统筹城乡发展提供承载平台
构建科学的现代城镇体系,可以通过区域之间城市集聚和扩散效应发挥作用来缩小城市的信息和资源的差距,也可以通过不同等级、不同职能的城镇之间人流、物流、资金流、技术流的流通来缩小城乡的差距。因此,中原城市群要统筹城乡发展,必须遵循点―轴―网络化的发展模式,通过交通优先发展,构建“一极、两核、三层”的现代城镇体系,促进形成城乡统筹发展新格局。即“郑汴新区”作为核心增长极;以郑州、洛阳两个综合性中心城市为主要支撑点,推进郑州―洛阳区域网络式发展,打造城市群双核心;依托高速铁路、高速公路、城际轻轨和民航机场,打造以郑州综合交通枢纽为中心的“半小时交通圈”和“一小时交通圈”,形成“三层”:郑汴一体化区域作为核心层,位于“半小时交通圈”内的中原城市群其他7个省辖市区域作为紧密层,位于“一小时交通圈”内的中原城市群外9个省辖市市区作为辐射层,从而保证中原城市群实现城乡、区域协调统筹的科学发展。
5、以完善制度为突破口,努力缩小城乡差距
只有打破城乡分割体制,建立城乡统一的制度,才能形成城乡协调发展的局面。中原城市群要实现城乡统筹发展,必须要以完善制度为突破口,努力缩小城乡差距。为此,要通过体制改革和政策调整,从经济、社会、空间布局等方面融合城乡发展,改变城乡二元结构,实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致,使城乡共享现代文明,促进城乡市场统一开放,生产要素有序流动,经济社会全面、协调、可持续发展。一要着力调整国民收入分配结构,建立公共财政向“三农”倾斜的长效机制,提高一般性转移支付的规模和比例,逐步实现城乡基本公共服务均等化。二要充分发挥城市的辐射带动作用,将市场机制和政府调控机制相结合,促进城市资金、技术、人才、信息等要素向农村流动,促进城市教育、医疗、文化等公共服务向农村延伸,形成城乡互促、共同繁荣的良好局面。三要进一步完善社会保障体系,重点探索建立城乡统筹、包容性强、可流转、可持续的社保体系。四要统筹发展各级各类教育,提高教育质量,促进城乡教育公平,进一步推进公共教育资源向农村和薄弱学校倾斜,重点提高农村教师队伍的质量,让农村孩子享受公平教育待遇。
(注:本文系河南省社科规划项目《中原城市群城乡统筹改革发展试验区体制构建及对策研究》(批准号2009CJJ025)与河南省社会科学院院级课题《中原城市群城乡统筹改革发展试验区研究》(09B06)的阶段性成果。)
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(责任编辑:胡冬梅)
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