改革市管县体制的研究报告（连载二）

来源:用户上传      作者: 湖北省经委课题组

　　“市管县”行政管理体制的形成和发展，是伴随着我国从计划经济向社会主义市场经济过渡的过程中全面推行的，既不能否定它的历史作用，也不能忽视存在着的一些弊端。只有趋利去弊，才能达到提高行政效率、降低行政成本、促进区域经济社会全面发展的目的。
　　
　　一、“市管县”体制的历史作用
　　
　　1、“市管县”体制解决了地和市两套机构的重复设置。由于我国幅员辽阔，人口众多，全国自从秦代统一中国以来，县作为国家基层政权基本保持相对稳定。新中国成立后，我国的省和县也较为稳定，省、自治区、直辖市一般保持在30个左右，县（市）在2000个左右，为加强对县级管理，一般设有行政公署，它是省级派出机构，设在较为发达的中等城市，代管几个县或县级市。随着中国城市经济社会的快速发展，中等城市初具规模，升格为地级市，与设在同一城市内的地区，造成机构重叠。在我国当时的省级政区格局下，省如果直管县，其管理幅度过大，管理负担过重，无论是从人员还是物力方面，绝大多数省级政区是难以实现省直管县级政区的。因此，我国在90年代基本实行撤地并市，实行了市管县（市）体制，并作为我国地级行政体制的主体，这对减少机构重叠、提高办事效率发挥了积极作用。
　　2、“市管县”体制对组织区域的生产和流通发挥了积极作用。面对改革开放初期城乡分割，商品供给严重不足的局面，中央提出通过市领导县体制，把中心城市变成商品交换中心，发挥中心城市优势，带动整个区域经济发展。在传统的计划经济体制下，物资流动以计划调拨为主，行政区间的各种联系主要发生于上下级行政区之间，市领导县体制将原来处于相对割裂状态的城市（市）与农村（县）统一在一个行政区内，有利于城市统一组织整个区域的生产和流通。
　　3、“市管县”体制对于实行城乡优势互补发挥了一定作用。市管县打破了城乡分割、条块割裂的局面，加速城乡交流和融合，缩小城乡差别，通过城市对农村的产品扩散、技术扩散、信息扩散、资金扩散，缩小城乡在经济上的差距，而且城市先进的思维方式、价值观念、竞争意识、时空概念等也随之向农村传递，初步改变了工业──城市、农业──乡村的城乡分割的传统格局，促进了城乡联合。城市以其经济、科技、教育、人才、信息、设备等方面的优势扶持支援农村，城市工业带动农村农副业和乡镇企业的发展，促进农村产业结构的调整和科学技术水平的提高。农村作为城市发展的基础，为城市提供充足的劳动力、原材料、水资源、粮食、蔬菜、副食品、城市建设用地等，解决了城市发展的后顾之忧，也拓展了城市工业产品的市场。
　　
　　二、“市管县”体制存在的弊端
　　
　　尽管“市管县”体制有其积极作用，但随着我国政治、经济体制改革和市场经济体系的确立和不断完善，市管县体制已逐渐偏离其改革初期设想的长远目标，局限性越来越明显，其弊端也是显而易见的：
　　（1）加大了行政成本。市管县之前，我国的行政层级由中央――省（直辖市、自治区）――县（市）――乡（镇）四级组成，地区只是省的派出机构，这也是我国宪法确认的结构体系。虽然省县之间有一个地区行署，但毕竟是一个虚制层级。市管县后，地级层次由虚变实，行政层次变由中央――省（直辖市、自治区）――市――县（市）――乡（镇）五级组成，这在秦汉以来是不多见的。历史上多级制（超过三级以上）的年限仅有350年，占郡县制以来所有年限的16.5%。实行市管县体制后，对县的管辖由地区行政公署以省的名义管理(虚管)变为由市全权管理(实管)，行政区划的层级由省县乡三级变为省市县乡四级。凡是县与省之间需要上情下达或下情上达的问题，无论是政策性的还是业务性的，本来可以直接沟通，但现在却不得不经由市一级中间层次，信息传递增加了一套程序，影响了信息传递速度，降低了行政效率。大量的理论研究成果证实，行政组织每多出一个层次，信息的失真失落率就会成倍增加。从科学管理角度而言，信息传递的中间环节要尽可能减少，以缩短决策层和实施层的行政距离，便于上下沟通，提高工作效率。市管县体制的设计，人为地制造出一个中间层级，省县之间权力被中间层截留，信息沟通受到阻滞，这在信息网络高度发达和交通十分便利的今天已越来越不合时宜。
　　 （2）加重了县（市）财政供养负担。市管县是计划经济时代的产物，这种体制带有明显的倾向性，主要是为中心城市服务，县（市）成了地级市的附属行政单位，市依靠行政权力，将财政收支的压力，通过层层分解，压到了最基层的农村地区。在增加一级行政管理层次、增加县级行政成本的同时，大大增加了县域供养负担。地级市成为一级行政管理层，随之要成立相应管理机构，增加财政供养人口，增加纳税人的供养负担。以一个中等地级市为例，一般地厅级干部20 人，县处级干部200人，科级干部1000人，财政供养的公务员和事业单位人员一般在1万人以上，每年光工资就要财政支出2亿左右，再加上后勤、办公经费等，一年一个市本级的财政支出要在5亿左右，而全国共有260多个地级市，匡算下来，每年全国单地级市本级的财政支出就要在1300亿元以上。市管县的主要目的是以中心城市的优势地位拉动所辖县乡的经济发展，但是，并非所有的市都能起到这一作用。事实上，除传统的省会城市和一些中等发达城市带动力量较强外，一些工业基础薄弱甚至是由县级升为地级规格的市就很难有力量来帮助县级和乡村的发展。长期以来，经济基础薄弱，本级财力很小的一些地级市城市，存在着盘剥、依赖县（市）的现象，并在一定程度上存在着截留分配物资、项目、资金等问题，同时税费上要有一定的分成比例，在城乡资源配置上向城市倾斜度过大。这些城市一般都远离中心经济区，带县的数量也较多。按照2004年的统计数据，平均每个地级市带了近6个县市，撇开其管理幅度因素，这些城市是拉不动周边县区的，中西部地区问题更为严重。
　　（3）拉大了城乡差距。市管县主要是为了以城带乡，以城促乡，但在实际工作中，中心城市利用其强势地位，不断截留省级下放的各种权力，同时下侵县级的各种权益，县市发展受到很大抑制。市管县体制往往由原来的市带县、工农互补演变成了重工抑农、厚工薄农。一些地方的“三农”问题迟迟不能解决，不能不说和其有一定关系。有些地级市在工作指导上不是城乡并重，而是厚城薄乡，把大部分的资金、人员和精力投入到城市的发展上，忽略农村的发展，甚至把用于农村发展的资金挪用到城市建设中，使城乡发展难以兼顾，加剧了城乡“二元结构”的矛盾。市县之间的矛盾突出。从下表可看出，在市管县体制实行之前的1980年，流向农村地区的财政净值为正308亿元，而在实行市管县体制后，其数值即变为负数，且有增大的趋势。在国务院再一次作出扩大推进市管县体制改革的1999年负值竟达1169亿元。
　　
　　说明:流向农村地区的财政净值=C-(A+B),其中A=农民纳税(农业税、畜牧税、耕地税、农业特产税和契税，不含费)，B=乡镇企业纳税，C=政府对农业的支出，流向农业的财政净值=C-A。资源来源：《中国统计年鉴》、《中国农业年鉴》、《中国乡镇企业年鉴》等。
　　（4）导致城市虚化现象严重。市管县体制虽然推动了大中城市的发展，但也造成了城市化进程中的另一个后果，那就是广域型城市大量出现。县乡农民变成了“市民”，但市域的农业人口依旧占绝大多数，二、三产业的比重也低于农业。重庆市在升格为直辖市之前，管辖着11个市辖区和3个县级市及7个县，面积23114平方公里，人口1530万，其中非农业人口415万，城市化水平为27.1%。升为直辖市后，划入万县、涪陵两个地级市和黔江地区，面积扩大到8.2万平方公里，总人口3002万，但城市化水平不及20%。重庆市虽为直辖市，但仍是一个典型的地域型政区。据2000年第五次人口普查资料显示，我国市镇人口为45594万人，城市化水平（市镇人口占总人口的比重）达36.09%，接近发展中国家38%的平均水平（1995年数据）。但我国的数字统计中包含了大量的市管县以及其它广域型城市的“市民”。以这种方式统计的数据与实际有很大的误差。市管县式的城市化道路，是一种排斥市场机制的道路。在此机制下，没有实力的市也要维持庞大的行政架构，而一些有实力的县市――如江阴、南海、顺德等市，虽然它们的GDP比一些省都高，但却只能处在市制的级别之下，其发展受到很大限制。

　　（5）市管县体制不符合城乡分治的国际惯例。实行市管县体制表明了政府的一种企图通过城乡合治实现城乡互补和城乡一体化的努力。改革开放前，我国一直实行城乡分治体制，在管辖范围上市政府一般只限于城区和郊区，在户籍管理上实行市民和农民分类管理，在政府体制上则实行一般区域性地方政府和市镇政府两套体制，在行政区划管理体制上城市型行政区和地域型行政区并存。随着市管县体制的推行和深入，我国城乡关系已由过去的城乡联盟发展到城市领导乡村，基本实现了城乡合治的地方行政管理体制。
　　但是，由城乡合治走向城乡分治，由城乡混治走向城市自治、农村自治，是许多国家城乡治理的成功经验，也是世界行政发展通行的国际惯例。城市和农村是两个完全不同的领域，主要表现在：（1）城市居民因工作需要，经常迁徙流转；农民与土地结合，安土少迁。（2）由于经常迁徙调动，与家族联系少，市民往往首先注重个体和家庭的利益，但一经遇到个人或家庭无法解决的问题时，则因举目无亲而求助于个体的联合，也就是小求私、大求公；农民则往往先考虑其村庄利益，一经村庄利益与家族利益矛盾时，转而维护家族利益，也就是小求公、大求私。（3）城市以第二、三产业为主，不具有明显的季节性；农村以农业为主，春种夏收、夏种秋收，管理的季节性强。
　　同时，从中国目前的实践来看，所谓城乡合治，基本上仍然是板块式的合治，而不是真正有机的一体化合治。管县的市政府的机构设置大都可以清晰地分成两个系统，一是城市管理系统，二是农村管理系统，两者之间基本上互不相关。这既与城乡的不同特点有关，也与具备城市管理和农村管理两个经验的高素质政府官员的缺乏有关。
　　进一步讲，城乡合治并不就能带来城乡互补或城乡一体化。在不彻底改革城乡二元分割的户籍制度和不彻底打破重工抑农、重城轻乡观念的情况下，任何形式的城乡合治都改变不了“形合实分”的客观事实。因此，企图通过拉郎配式的市管县体制实现城乡合治，既违背了城乡分治的国际惯例，又不符合当代中国城乡的实际状况。
　　（6）市管县（市）混淆了一般城市概念且缺乏宪法依据。市管县的行政管理体制混淆了一般城市概念。在我国，既有北京、天津、上海、重庆等央辖市，也有武汉、广洲等享受副省级待遇的特大城市；有深圳、宁波、青岛、大连等国家计划单列市，还有一批地级市，同时地级市还管辖一批县级市。在我省还有3个享受副地级待遇的直管市，在城市级别上混淆不清；在地域上，市既包括城区，还有一部分郊区，同时还有相当一部分农村。
　　市管县的行政管理体制在我国从上世纪五十年代开始试行，到九十年代全面推开，至目前已有50多年的历程，我国宪法也先后修改几次，但对地方行政区划分并没有改动，仍为省（自治区、直辖市）、县（市）、乡（镇）三级[ 1 ]。由此可见，市管县的管理体制是缺乏宪法依据的。
　　实践表明，无论是从国际交流需要看，从分类指导需要看，从科学行政需要看，还是从发展县域经济需要看，现行的市管县体制都已不适合市场经济特别是区域经济的发展的需要，新形势新任务和新的发展观也需要行政区划和行政管理体制有新的突破性的改革。
　　[课题组组长: 许克振（湖北省经委主任）、副组长刘进文（湖北省经委副主任）、成员：葛天平、万望发、邹建华、储成宝、李嵩（湖北省经委县域经济处）]

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