构建我国农村社会保障法律制度的环境条件
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作者: 崔秀荣
建国50多年来，特别是改革开放以来，我国农村发生了翻天覆地的变化，农民生活质量与生活水平有很大的提高，农村各项社会事业都有了很大发展，这是不容置疑的。与此同时，我们不应忽视农村的另一方面。长期以来，农村社会保障始终处于中国社会保障体系的边缘，有相当的社会保障的内容将整个农村人口排挤在体制以外。这种现象在很长一段时间内被认为是合理的。随着中国经济体制改革进一步深化，以城乡属性对社会保障进行分类是不合理的，也就是说，农民和工人所从事的产业活动尽管类型不同，但不应该作为社会保障分层的标识。全面审视农村社会保障制度已成为一种迫切需要。
一、我国农村社会保障的现状
1.农村社会保障覆盖面狭小。具体表现在：（1）现行的农村社会保障主要有救灾、救助、养老保险、社会福利、优待抚恤等。在农村的社会保障中，特别是养老保险和医疗保险，从总体上讲，近乎一片空白。与城镇社会保障相比，城乡差异明显，表现为城乡“二元结构”和不平等的“国民待遇”。（2）在农村社会保障体系中，应该说赈灾救助和社会福利的保障对象最广，但由于种种原因，这两类保障对象越来越少，业务范围越来越窄。赈灾救助基本上只有灾害救助和五保户、孤儿、无劳动能力的残疾人以及少量绝对贫困家庭救助。义务教育本是农村社会福利的大项，由于义务教育收费也丧失应有的福利性。我国实行的九年义务教育，应该是免费教育，故义务教育的费用不应由农民负担，而应由国家财政负担；国外的义务教育是完全免学杂费，并供给书本的。然而，我国农村实际上义务教育的费用在很大程度上是由农民负担的，中小学的学杂费就是农民的一个很重的负担。（3）农村社会优抚对象保障标准低，优待金主要由农民负担。基于以上原因，农村得到保障的人数所占比重相当低。
2.社会化程度低，保障程度低。目前的农村保障制度是乡、村两级统筹，造成的主要问题一是苦乐不均，二是保障程度普遍偏低。所谓苦乐不均，就是说人口多，经济较发达的乡、村，统筹金占农民收入相对较高，同时，农村社会保障制度遵循“家庭赡养为主，集体、国家和社会的补助、救助为辅”的原则；过多地依附于家庭，在实际生活中，经常发生因费用过大，使家庭不胜重负，面临困境的局面。农村社会保障没有建立动态保障金制度，保障程度偏低。有些地方，保障对象的保障金多年不变，经过几次通货膨胀后，原有保障基本生活的目的难以达到。
3.政出多门，监管松散。现有的农村社会保障项目虽然门类多，但具体制定政策，掌握政策和执行政策的部门多，社会救济和社会优抚主要由民政部门负责，合作医疗由卫生部门负责，社会福利既由民政部门，又由教育、卫生等部门负责，而具有投资性质的扶贫资金又由政府临时设立的扶贫办直接负责。有些是谁都争着管，从中受益，有些却是谁都不想管，相互扯皮。由于保障制度尚未立法，只是靠单纯的行政手段管理，制定政策和执行政策都不可避免存在随意性，加之检查监督弱化，管理漏洞多，国家投入的资金浪费和不到位现象相当严重。
二、建立农村社会保障法律制度的意义
1.稳定农民生产和农村社会安定的需要。农村是中国经济社会的大舞台，地广人多，政治基础比较脆弱，思想、信仰、习俗相当复杂，经济基础也相对薄弱，自然灾害多，生活水平低，抗病救灾能力低。随着改革开放的深入，农村与城市、农村与农村之间的生活水平差距越来越大，又由于农村人口居住分散，管理也相对分散，农村、农民自身的保障能力十分有限，一旦发生大灾大难，很难尽快恢复正常的生产、生活，将直接影响到农村的社会安定。因此，既要保障农民的基本生活，又要保障农业的正常生产，以保障生产来改善生活，以保障生活来促进生产和社会安定，这是农村社会保障的主题。
2.市场经济发展的客观需要。充分发挥市场机制的作用，打破城乡壁垒，消除市场竞争带来的后果等均需要建立农村社会保障体系。自农村实行家庭联产承包责任制特别是实行市场经济体制以来，农村社会经济关系发生了深刻变化，原集体的许多保障功能弱化，农民家庭及个人承受的疾病、工伤、养老、生育、抚养、入学等风险程度大大提高。由于计划生育的实施和农民家庭观念的变化，农民家庭规模趋于小型化，加上人口老龄化速度的加快，农民的家庭负担越来越重，其承担风险的能力显得更加薄弱。农村和农民迫切希望在社会保障制度下得到必要的保护。
3.农村计划生育工作的必备配套措施。经过多年来计划生育的宣传与实施，农村中多子多福的思想虽已不能成气候，但是养儿防老的观念还大有市场。事实上，国家现行计划生育政策也还不得不考虑这一点，比如，包括广西在内的不少省份的计划生育条例中都规定，农村育龄妇女生第一胎是女婴的，相隔四年后可允许生育第二胎。这对整个国家人口膨胀带来相当大的威胁。如果社会保障工作能在这方面先行一步，措施配套，形成体系，我们就可以尽早取消这一政策，使农村和城市一样，完全实行一对夫妇只生一个孩子，这对缓解我国人口增长压力，提高人民生活水平将是非常重要的。
三、建立农村社会保障法律制度的条件
1.明确政府对农村社会保障法律制度建立的主导作用。首先，农村社会保障法律制度的建立之所以必须由政府牵头，一方面，社会保障是一种公共产品，市场不能有效提供，也不能由民间力量主导，只能由社会资源的最大拥有者――政府牵头负责；另一方面，国家只有承担起农民社会保障的主要责任，才能在任何场合都理直气壮，无愧于广大农民。这有利于塑造国家形象。其次，在现代社会中政府职能以充分实现不可缺少社会保障内容，社会保障是现代政府社会职能的重要内容。政府具有政治职能、经济职能和社会职能。为促进社会文明发展，保障社会成员的基本生活福利承担责任，以社会服务和社会救助提高全体公民福利的社会保障便是现代政府社会职能的重要内容。在广大人民群众真正当家作主的社会主义国家，保证并促进社会的文明和福利更是政府的当然职责。同时，社会保障是政府干预社会经济生活的有效手段之一，也是政府经济职能的一项重要表现。市场经济是人类社会经济正常发展的不可避免的选择，但是，市场经济机制在经济发展带来效率和动力的同时，也排斥了老弱病残孕伤等不能正常从事劳动的人，使他们的基本生活难以维持，给社会稳定和经济运行带来全面影响。现代国家大都用政府的力量来制止或减少市场机制带来的负作用。现代国家干预社会经济生活的有效手段之一便是社会保障。政府将社会保障作为社会经济运行的“安全网”和“减震器”，一方面为市场竞争的被排斥者提供基本生活保障，另一方面，也为生产要素尤其是劳动力的合理流动与资产存量的重新组合提供后勤保障，促进社会经济资源的合理配置。
2.提高农民社会保障意识。目前，农民的社会保障意识淡薄，对社会养老保险等缺乏了解，参与不积极。特别是在农村经济不发达的地区，由于农民收入低，要农民缴纳养老保险金比较困难，主要还是想通过生儿育女来满足自己的养老生活所需。因此，突破思想障碍，统一思想认识，更新观念，增强广大农村干部与居民的社会保障意识是健全和完善农村社会保障制度的前提条件。要通过宣传教育，使广大农村居民认识到发展社会保障事业既是社会主义优越性的体现，又是社会主义市场经济的必然要求，认识到由低层次的家庭自我保障进而转变为社会保障，是社会发展的历史必然。认识到随着社会的发展，农村社会保障资金在今后将主要不是依靠国家财政拨款，而是按权利和义务对等，效益与公平兼顾的原则，由社区积累和个人投保为主来筹集社会保障资金，要克服“等、靠、要”的依赖思想，增强自我保障意识。
3.逐步推进，为农村社会保障法律制度的最终建立和完善创造条件。建立农村社会保障法律制度是一项十分复杂的系统工程，完成这项系统工程，需要整体规划，考虑多方面因素，实事求是，分步实施，以逐步建立和完善适合农村特点的社会保障法律体系。
（1）针对农村贫困状况，社会救济立法先行。近年来，我国建立的以城市居民为主要对象的社会保障体系是以社会保险为核心的，尤其是养老保险、失业保障和医疗保险的核心地位使得社会保障工作重保险轻救济，而农村居民普遍低收入，使得社会保险制度中个人负担那部分保险金事实上无法落实，所以在农村强调社会救济工作更具现实意义，制定农村社会救济法，规范传统的社会救济工作，使其常规化、法制化成为现实需要。
（2）社会保险工作有条件、有步骤地进行。农村区域经济发展不平衡，给建立统一的农村社会保障体系增加了诸多客观的难度，如保险给付标准的设置，保险金的筹措，以及社会保障实施对社会经济的影响等等，都会因不同地区而有很大不同。所以农村社会保险制度的建立要循序渐进，针对急需开展的项目，国家可以制定一些法规、条例或出台相应的政策。当然，目前对农民来说，最重要的莫过于养老保险和合作医疗保险。首先在家庭保障的基础上，建立不同层次的农村社会养老保险体制。家庭养老还将在很长一段时间是我国农村社会养老的基础。所以必须在增加农民收入减轻农民负担充分发挥家庭保障主体作用的同时，积极稳妥地推进，以个人交纳为主的农村养老保险。其次，建立集资式合作医疗保险制度。为防止农民因病致贫、因病返贫的现象，在农村可以采取多种形式的合作医疗，共同抵御疾病风险。为此，要正确选择合作医疗的形式和内容。应根据农村经济发展水平和群众意愿，选择各种合作医疗形式，逐步形成以村合作医疗为基础，乡镇合作医疗组织为重点，一定范围（如大病及康复医疗合作）的县市联合的多级合作医疗组织体系。
3.创新农村社会保障资筹措机制
当前我国农村社会保障体系建设面临的一个突出问题是资金不足，而要从根本上解决这一问题，关键在于探索建立适应市场经济发展需要的多渠道筹措社会保障资金的机制。国外社会保障资金主要来源于税收。而我国目前实行的“个人交纳为主”的所谓农村社会保障制度，还不具有“社会”性质。以商业保障方式运作社会保险，超越了社会经济发展的阶段。所以民政部门的社会保障往往被农业部门认为是增加农民负担的措施，其制度成本十分高昂，这也是农村社会养老保险和农村合作医疗保险工作难以开展的根本原因。鉴于农村的实际情况，可以通过以下几种途径筹措资金，开征社会保障税。在农村费改税过程中，征收一定比例的社会保障税转化为农村社会保障基金。这部分是农村社会保障基金的主要来源之一。随着经济的发展，需不断调整缴费结构。随着个人支付能力增强，逐步加大个人缴费（税）在整个缴费中的比例成为可能；同时，加大企业或雇主缴纳的比重也是合理的。降低国家财政负担比例则是世界各国的发展趋势。
（作者单位：河南信阳师范学院）
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