地方政府融资风险防范研究
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作者: 董晓君 涂书红
【摘要】 近日，关于地方政府债务的报道，再次将“地方债”推到了社会舆论的风口浪尖。如此规模庞大的地方政府债务规模，蕴含的风险是不言而喻的，如果不及时采取积极措施化解这一风险，对整个国民经济社会体系的危害是难以估计的。本文通过分析地方债务的风险及其成因，从地方政府自身转变、地方政府融资平台市场化、对现有债务分类处理三个方面，提出了应对风险的处理措施，具有非常重要的现实意义。
【关键词】 地方政府融资 融资平台 风险防范
为了增强中央政府的宏观调控能力，我国于1994年实行了分税制，即将消费税、关税等大税种划归中央政府；将增值税、企业所得税等税种实行地方政府与中央共享，这样以来，留给地方的基本都是大税种的小部分或者是小税种。于是出现地方政府事权与财权的不匹配，因此地方政府需要通过其他方式筹措资金以满足地方发展需要。
一、地方政府融资存在的风险
地方政府融资是指各级地方政府为了促进地区经济发展和改善人民生活水平，在非竞争性或者竞争性较弱的领域而进行的投融资行为。根据这一定义看以看出来，地方政府融资主要流向公路、交通等公共基础设施或者学校、医疗等初期投入巨大，而资金回笼慢的公共领域。与此同时建立了一批城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司、土地储备整理中心等融资平台。经过多年不断地深入发展，地方政府通过融资平台筹措资金满足了地方经济发展需要，但积累起来的风险也已经日益显现出来。
1、债务规模日益庞大，地方政府财政风险加剧
由于地方政府融资形式多样化，从而导致融资所形成的债务也是繁杂多样。既有地方政府融资平台直接形成的债务，也有因地方政府出面为企业向银行贷款提供担保形成的债务，还有比如基本医疗、义务教育、道路交通建设等公共服务领域造成的费用。目前，对地方债务不仅缺乏标准的统计口径，而且连负债率、偿债率等财务指标也无法运用，加之这些债务种类内容繁杂多样。因此对地方政府债务难以掌握其真实规模。根据美国花旗银行的经济学家预测，2011年底中国地方政府融资平台贷款将达到12万亿元。另外根据国家审计署的审计报告，部分地方政府偿债压力较大，存在一定的债务风险。从债务余额与当年可用财力的比率看，省、市本级和西部地区债务风险较为集中，有7个省、10个市和14个县本级超过100%，最高的达364.77%，由此可以看出，在地方政府偿债能力明显不足的情况下，仍然举债发展，无疑加剧了地方政府的财政风险。
2、土地财政依赖严重，地方经济失衡日益显著
所谓土地财政，是指地方政府主要靠征收、储备和出售土地及其他进一步的“土地滚动开发”手段获得财政收入和其他城市经营所得，以维持地方政府的“吃饭财政”和“建设财政”运转。根据财政部的统计资料，2009年，政府性基金收入总值约为18335亿元，其中土地出让签订合同总价款就高达15910.2亿元。在前期规划公布以后，就可以带动周边土地、房产、商铺增值，活跃市场交易，而涉及土地、房产交易的税收基本归地方所有。因而，出售土地本身不仅可以给地方政府带来巨大的财政收入，在土地开发过程中的联动效应同样也可以给地方政府带来巨大的税费收入。
在土地财政的支持下，土地无疑成为了地方政府摇钱树，因此在地方政府融资过程中，土地成为了最好的担保物，而且土地的价值越高，地方政府的信用度也越高，可融资金就越多。于是各地区房地产行业蓬勃发展，房价节节攀升，成为区域主导经济产业。既然土地成为了地方政府主要财政收入来源，在抑制房价，地方政府缺乏积极性就可想而知了。
3、政绩工程泛滥不止，地方发展损耗触目尽心
由于我国干部选拨机制，造就了政绩工程过多过滥。从20世纪90年代房地产热留下的“烂尾楼”，到当代盲目扩建的的各色开发区、大学城、商业圈都无疑扣上了政绩工程的帽子。近些年来，在中国600多个城市中，居然有183个城市提出要建国际化大都市，大兴土木。以鄂尔多斯的康巴什新区为例，除了宽阔的大道和广场几乎处于完全荒芜的状态。钱是政府的钱，项目是政府的项目，而树立起来的形象确实自己的，于是在判断项目可行性时，经济效益退而求其次，重点考虑的是形象面子问题。据世界银行估计，“七五”到“九五”期间，中国投资决策失误率在30%左右，资金浪费损失大约在4000亿到5000亿。另外，在地方政府大兴土木的过程中，还伴随着政府寻租问题、对私人投资产生的“挤出效应”，这些无疑给中央政府宏观调控增加了政策风险。
二、地方政府融资失衡的原因
1、地方政府事权与财权分配不统一
1994年实行分税制以后，地方财政收入比重由1993年的78%急剧下降为44.3%，而地方政府财政支出比重却仅下降了2%。随着经济体制不断深入改革，国家推出了“抓大放小”兼并破产、从竞争领域有序退出的国有经济战略性调整。地方政府除了要承担公共设施建设及维护费用，还要承担国企下岗职工的安置费用，破产国企的债务清算费用以及企业养老金等方面的支出缺口，因此带上了沉重的经济负担。地方政府既要促进地方经济发展，又要履行相当的事权，而这些事权大部分是刚性需求，所需支出基数大、增长快，导致地方政府收支缺口越来越大。于是，在对资金需求量越来越大的情况下，通过搭建政府融资平台进行项目建设，成了地方政府常用做法，“举债发展经济”的观念也越来越为地方官员所接受。
2、地方政府融资平台约束失效
对于有政府背景的融资平台而言，对其缺乏科学有效的约束机制，其结果必然是造成融资平台快速扩展，融资渠道日益依赖银行，最终造成地方债务规模严重膨胀。对政府融资平台的约束缺乏主要表现在两个方面：一是内部约束缺乏；二是外部约束缺乏。
融资平台内部约束主要是指融资公司内部的治理结构、机制设计等。融资平台公司往往都有政府背景，公司法人结构不完善，极有有可能出现“对外公司制，对内事业制”的状况。另外，公司高管大都是从原政府官员里面挑选，很有可能缺乏企业经营管理知识和融资风险意识。如此极易出现盲目融资或投资的现象，从而造成经营失利，政府埋单。
融资平台外部约束缺乏主要表现为商业银行盲目放贷。由于融资平台在过程中，有政府做隐形担保，而地方政府不仅有大量待开发土地，而且还有上级政府直至中央政府“财政兜底”，所以在银行看来，融资平台信贷风险比一般企业要小。于是，信贷过程中就存在的信息不对称效应被进一步放大，对融资平台公司的资质、财务、治理等信息不愿进行严格审查的内在动力。授信之后，对贷款资金也缺乏必要的监控。
三、防范地方政府融资风险建议
基于地方政府融资形成的债务风险对宏观经济形势可能造成的危害，迫切需要从法律和制度层面对对其进行规制，以保证地方经济健康有序地发展。
1、转变政府职能理念，促进建设服务型政府
由于受到计划经济时代的影响，政府在市场经济发展过程中，往往还是会出现越俎代庖的现象。在招商引资的过程中，政府往往充当中间人或担保人的角色，给原本市场领域的经济行为，带上了浓厚的政治色彩，降低了经济效率。因此，地方政府应该逐渐从属于市场领域的经济行为中退出来，将融资贷款事宜完全放手交给企业去做，消除金融机构将地方政府视为“隐性担保人”的观点。政府需要做的就是维护公共基础设施建设，规范融资流程，创造一个良好的投资环境。从国外发达国家政府转型的过程来看，也是如此，逐渐从经济、政治领域退出，转向公共服务体系的管理。
同时对于政府在公共产品领域的投资项目，都应该在前期组织专家对项目的可行性、投资与收益进行分析。只有经过专家组讨论的通过的公共项目才能进入实质建设阶段，而未经通过的项目则不予开工。这样不仅保证了公共项目在实施过程中的科学合理性，而且避免了在项目过程中地方官员产生的寻租行为。
2、整合融资平台资源，推行市场化发展方向
当前各级地方政府都拥有数量规模庞大的地方政府融资平台，融资平台的巨大规模无疑是造成地方政府融资风险的重要原因。因此需要整合融资平台资源，使之真正向市场化方向发展，以减轻其对地方政府的财政依赖。融资平台市场化发展只要包括两个方面：一是遵循“大并小，优吞劣”的原则，对各级地方政府平台进行关闭、联合、收购等市场手段，关闭乡镇一级的小融资平台，将一些经营管理好的融资平台联合或者收购，从而整合各融资平台的优势资源，组建起真正有效率的资产管理组合和机制。二是自负盈亏，脱离地方政府的行政保护。地方融资平台经营业绩不佳，很重要的一个原因就是地方政府对其善后作用，因而缺乏经营激励机制，将融资平台市场化，使其与地方政府彻底脱离关系，不仅可以减轻地方政府财政负担，更重要的是增强了融资平台激励和约束机制，以市场调节手段，保证了投资平台的运行效率和投资项目的科学性、可行性及收益性等。
3、摸清现有债务规模，提高分类处理债务的能力
组织专班人员对目前全国范围内的地方债务进行清查并分类，摸清地方政府融资债务的结构和数量，对其偿债能力、资金使用情况等方面进行全面统计和审计，在此基础上对于不同类型的债务采取不同的手段。对于因融资平台公司承担公益性公共项目而举债，主要由地方政府财政进行还贷；对于融资平台公司承担可盈利性公共项目，可通过公司自身还债，政府每年予以一定的财政补贴；对于融资平台公司承担的非公共项目，应参照一般企业的还款标准，坚持谁贷谁还的原则。另外，中央财政也应该予以一定的资金援助。今后还应该进一步增强地方政府负债行为的透明度，及时、详细公布地方政府的各类融资平台合并报表，提高信息透明度，加强监督。
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