基于新农村建设视角下的农村金融服务体系分析

来源:用户上传      作者: 刘 敏 唐正朋

　　[摘要]本文采用实地调查、文献查阅的方法，通过分析农村金融市场上三驾马车的特点与问题，得出以下结论：政策性金融机构与非政策性金融机构职能定位不清、产权结构不舍理；政策性金融机构没有发挥其金融支农的主力军作用；制度缺失是导致我国现阶段农村信贷市场疲软的重要原因。并据此对构建“三位一体”的农村金融服务体系提出相应政策建议。
　　[关键词]新农村　农村金融　农民　农业政策性金融
　　
　　金融是现代经济的核心。新农村建设的中心要求是生产发展，而发展断然离不开农村金融的支持。在我国，农业是国民经济的基础产业，同时也是比较效益低，投资风险大的产业。正是由于农业的这种弱质性，导致了它需要比其他产业更多的投入。当前农村金融的供给者主要分为三类：商业性金融、合作性金融、政策性金融。商业金融和合作金融，由于其资本的逐利性和对风险的控制，无法为农业产业现代化提供大量的资金支持；而对于政策性金融，唯一的农业政策性机构中国农业发展银行，由于其历史包袱重、职能定位不明确、资金来源窄等原因也没有起到政策性金融的应有的作用。中共十七届三次会议《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出：“必须加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合的现代农村金融体系。”这为农村金融体系的改革和战略转型指明了方向。
　　
　　一、我国现阶段农村金融体系特点与问题
　　
　　1、商业性金融和合作性金融。商业性金融以国有商业银行为主导(包括农业银行、工商银行、建设银行、中国银行、交通银行)，股份制银行和城市商业银行、农村商业银行为补充。随着各大商业银行大量从县级以下农村地区撤并机构，裁减营业网点，收缩放贷业务。从1998年至2004年，四大国有商业银行共撤并基层机构75585家，其中农村地区的经营网点占大半(截至2002年底，共有31000多家地县以下基层经营网点被撤并)，目前仍在农村开展业务的国有银行分支机构寥寥无几。近年来，新兴的城市商业银行和农村商业银行也参与到新农村建设中，但是这些地方性商业机构的资产状况和信贷方向令人忧虑。2009年末，全国农村商业银行不良贷款余额达270.1亿元，占总贷款的2.76％，明显高于同期国有商业银行、股份制银行、城市商业银行的1.80％、0.95％、1.30％。这将严重影响这些金融机构的可持续经营能力。以农村信用社为代表的合作性金融在农村金融中也扮演了重要的角色。但其普遍存在着严重的历史包袱、信贷质量差的问题，亏损面和亏损数额较大。并且，随着2003年农村信用合作社试点改革，信用社的战略也在发生改变，逐渐趋于以利润为中心，支农资金在供给方面呈现明显的弱化趋势。这一战略的改变，使得一些地区尤其是欠发达地区，农业生产发展举步维艰。
　　
　　总之，各大商业性金融机构和合作性金融机构在收紧对农放贷业务的同时，也从农村地区吸收存款，这种“只存不贷”的虹吸效应，导致农村基础设施建设资金不足、产业结构调整和产业化乏力、农民增收、农村企业增效得不到改善，并有越陷越深的趋势。
　　2、农业政策性金融。农业政策性金融是以政府政策为主导的，以国家信用为基础，在市场金融条件下运用各种特殊的融资手段和优惠的存贷利率，不以盈利为目标，支持、保护农业生产，促进农业、农村经济发展和农民增收，直接或间接地体现国家对农业和农村经济支持和挟持政策的一种特殊的资金融通活动和金融形式。农业政策性金融是国家财政资金的延续，同时也是对农村商业资本的补充。它的存在有其理论依据。
　　w・刘易斯提出二元经济结构理论以后，农村金融市场理论经历了农业信贷补贴理论、农村金融市场理论。这两种理论是截然对立的，前一种理论认为只有政府提供的信贷补贴资金才能解决农业发展资金需求；后一种理论认为，金融市场应该发挥竞争机制，由市场决定利率，反对政策性金融支持农业的发展。这两种理论都走入极端。直到斯蒂格利茨(1981)提出不完全竞争市场的条件下，应该有政策性金融的介入，才能解决信息不对称、市场失灵的问题时，政策性金融才真正达到它应有的地位。
　　我国1994年成立的中国农业发展银行，是唯一的农业政策性银行。它长期以来承担着粮棉油等重要粮食产品的收购、国家规定的农业政策性和经批准开办的涉农商业性金融等业务。在维护农业、农村经济的稳定和发展方面起到一定作用。涉农贷款余额从成立之初的3564亿元，增长到2009年末的14512.6亿元，年均增长684.29亿元(图1)。2009年末，中国农业发展银行粮油贷款余额为9407.6亿元，占各项贷款余额的64.82％，比年初增加554.05亿元，增幅6.3‰这有力地支持了农村经济的发展。但是，作为唯一的农业政策性银行，农发行并没有发挥其提供政策性资金的主力军作用。农发行在运行中存在职能定位不明确、资产负债失衡、与财政等部门关系不顺、缺乏金融支农合力、潜在风险突出导致的持续经营能力不足等问题，限制了它们在经济欠发达地区发挥作用的空间。
　　
　　二、形成当前我国农村金融体系的问题原因
　　
　　1、职能定位模糊，法人治理结构混乱。长期以来，农业银行在改革中不能找到盈利性和服务“三农”的利益平衡点，未来走向不明确，导致其改革进程缓慢，效率低下。农村信用社当前是农村金融的主要力量和基石。由于农村信用社长期以来在体制、机制上存在较多的缺欠，导致其既缺乏实行合作制的先天基础，也没有实行合作制的后天动力，只能沿袭农业银行管理时期商业化的经营方向，政策层面一直没有给其一个清晰的定位，其经营一直在合作性、商业性、政策性之中多角色地变化与冲突。农发行自组建以来，也存在着定位不清、职能不明、管理缺失的机制性问题。这导致了农业基础设施建设、农村产业结构调整等急需资金的重点领域，得不到政策性金融的有效支持。
　　2、农村金融市场竞争缺失。我国是发展中国家，农村金融市场还处于起步阶段。这样的市场是不完全竞争市场，存在着信息不对称、市场失灵、道德风险和逆向选择等问题。商业性、合作性金融机构产权制度不清晰、职能不明确，政策性金融还停留在计划经济时代的模式，导致市场效率低下。由市场效率低下引发的利率垄断，农业信贷产品设计不合理，导致了农业贷款供需不对接、不平衡。正是由于市场竞争的缺乏，导致了农村金融“市场大、交易少”的尴尬局面。
　　3、农村金融体系建设缺乏相应制度环境。纵观发达国家金融体系完善的过程，都与金融立法密切相关。如美国《农业信贷法》、日本《农业互助保险法》、菲律宾《土地银行法》等的建立，都对本国的农村金融服务体系的建立产生了积极影响。当前，国有银行都已完成股份制改革，商业资本经营战略转移，以提高自身资产利润率，降低资产风险为业务目标，在农村地区广泛收缩业务。而政策性金融注册资本到位不及时、资金来源狭窄，其经营方式带来的债务包袱，使其在农村信贷市场难有作

为。由于缺乏相关法律的约束和规范，商业金融、政策性金融都以自身利益为中心，缺乏提供涉农贷款的积极性。
　　目前，我国对农业灾害损失主要依靠国家提供灾害补助的方式进行救助，这种救助方式在实践中表现出对农户援助力度不足、财政资金使用效率较低问题。国际上较为通行的、且为WTO规则所允许的农业补贴、保险体系在我国还未建立起来，农业保险业务逐年萎缩，在农业生产风险管理中的作用没有得到有效发挥。农业生产风险无法分散，制约了金融机构发放农业贷款的积极性。
　　新农村建设当中，农业贷款业务风险主要表现在：第一，大额贷款抵押物难选择。当前商业金融提供的农村无担保贷款额度较小，在2―3万元左右且还款期限短。而需要贷款农户往往其资金需求高于此贷款额度。在寻求质押物时，农户会选择以农产品为抵押，但其自然风险较大。第二，中小企业贷款难，大企业贷款担保难。中小企业由于其资产信用状况难以评定，贷款风险高，不符合银行风险管理的要求，自然贷款难。农村大企业贷款数额大，难以在农村地区找到合适的担保人。第三，道德风险问题。某些农户借款不还，造成金融机构长期死账、呆账。造成这些结果的原因在于我国当前相应的风险分担机制和信用担保机制而未建立。
　　
　　三、对策建议
　　
　　1、完善法人治理结构，明确职能定位。国有商业银行普遍实行一级法人层层授权的治理结构，所以农业银行在改革的过程中，应明确“服务三农”的思想，找到盈利与支农的平衡。合作性金融，应真正发挥其联动作用，加大宣传力度，让农民参与到合作金融中来，做农民可以信赖的信用社。政策性金融机构，应以建立现代化的政策性银行为目标，改善经营管理，完善法人治理机构，摒弃计划经济时代的行政经济观念，运用市场与行政相结合的手段调配资金。
　　2、发挥市场配置资源的作用，政府加强引导。市场经济是市场在资源配置上起基础性作用的信用经济。我国是市场经济国家，那么就应当让市场自决，决定产品的价格，包括金融贷款的价格，即利率。只有当各商业性金融机构在农村金融市场上充分竞争时，才能促使他们明确产权结构、定位准确、提高效率。继而才能使他们开发出适合不同类型农户、企业的不同种类的金融贷款产品和保险产品。同时，政府应通过政策性金融机构，在市场经济条件下，积极引导农发行拓宽支农领域，开发各种农业中长期信贷产品。
　　3、建立健全农村金融体系发育的制度环境。我国现阶段新农村建设正处于攻坚克难的关键时刻，必须有足够的资金投入支持新农村建设事业。当前完善的农村金融服务体系还未形成，政府应发挥主导作用，积极引导完善的农村金融服务体系的建立。这要求把做好农村信贷工作提高到立法的高度，以立法的形式规范、规整商业性金融、合作性金融以及政策性金融机构的信贷行为，以法律为手段，进一步明确各类资本的供给者市场职能、提高效率，引导其信贷资金流向农村，为农村基础设施建设、农村经济发展提供强大动力。
　　整体而言，我国农业综合生产力较低，经营方式较粗放，农业面临自然和市场双重风险。加入WTO后，国外进口农产品给我国农业发展带来巨大冲击。内外因素迫切要求我国建立健全农业保险和补贴制度，以立法规范农业补贴标准，同时，合理利用WTO规则允许的“黄箱政策”，为弱势产品提供补贴。我们应该借鉴发达国家在建立农业保险方面的成功经验，建立互助保险模式，以政府牵头，企业、农户为主力建立起互助合作式的农业保险制度，分散农业生产面临的风险。
　　新农村建设的步伐越来越快，这势必要求政府引导更多资金流入农村。中国人民银行和中国银监会应加快引导和监督风险分担和信用担保机制的建立，监督和指导各类参与农村金融市场的金融机构创新金融产品，适应市场需求。同时，政府应该对农民提供相应的金融知识培训，提高农民金融素养，使其能更好地参与到金融市场中。

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