当前税收执法内部控制问题及完善建议
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作者: 王 建 彭 涛
摘要:内部控制是现代新兴的管理理论,注重对过程的控制和风险的防范,广泛应用于企业管理特别是金融、保险等行业。自2008年国家税务总局局长肖捷首次提出要建立和完善税务系统内控机制以来,税务系统逐步探索、建立和强化内控机制,确保了税收工作信息真实反映、税收政策法规正确执行、税收工作效率有力提高、税务管理风险不断降低。然而由于系统研究和实践时间较短,税务机关内控机制构筑和作用过程中也暴露出一系列问题。本文针对税收执法内部控制问题的成因,提出了完善内部控制的对策,以供大家商榷。
关键词:内部控制;问题;完善建议
1、 税收执法内部控制问题的成因
内控文化建设有待加强。内部控制是一个需要管理层和各级工作人员共同参与、共同努力才能实现的过程。机构内部涉及税收执法的各个环节和各个部门每个工作人员都必须参与这一过程。但是,由于税务机关对内部控制的理论研究和系统实践时间较短,内控文化并未成熟,特别是基层机构部分工作人员还未充分认识到内控和风险管理的内涵,控制分散与控制不足并存。
税务机关规章制度数量庞大,但分散于各类文件中,缺少整合性。有些控制制度尚未建立或不健全,管理部门之间的衔接不充分;内控制度考核一线执法人员的内容多,容易使税务人员产生干事越多、错误越多、越容易受到追究的想法;部分基层机构内控制度执行情况不容乐观,有章不循、违规操作的现象依然存在,国家税务总局制定的管理办法和制度,在一些基层机构得不到全面落实。
部分税务人员素质有待提高。目前,部分税务干部整体素质不高。一是政治素质和业务素质不高,有的干部不仅业务素质较差,而且政治思想基础薄弱,缺乏克己奉公、廉洁自律的思想基础,导致滥用职权、执法犯法现象时有发生;二是法制观念淡薄,有的税务干部只重视业务学习,掌握税收业务知识,而忽视法律知识的学习,人治、权治思想较为严重,“官本位”观念和旧的习惯意识仍然不同程度地存在,依法治税意识淡薄,在执法过程中随意执法或变通执法。
外部监督制约机制未充分发挥作用。税务机关外部监督来自两部分:一是社会监督,主要来自纳税人;二是政府监督,包括财政、审计等部门的监督。目前外部监督工作尚未充分发挥作用,普通纳税人的参与性不强。其原因是:一是税收执法工作透明度不强,纳税人对税务机关内部的工作流程不熟悉;二是外部评议处理结果未公开,比如对上级税务机关的行政复议决定、人民法院的行政判决书重视不够,未将其作为执法责任的追究依据,严格追究有关人员的责任。
2 、完善税收执法内部控制的对策
(1)加强文化建设。内控文化是培植企业内部控制制度建设的“土壤”。泰伦斯.狄尔(Terrence E. Deal)与艾伦.甘乃迪(Allan A. Kennedy)于《企业文化》一书中表示:“企业文化是企业上下一致共同遵循的价值体系,一种员工都清楚的行为准则”。文化为内部控制制度的制定具有重大作用,在内控机制推行过程中,不良的一成不变的企业文化对内控机制的危害是致命的。文化通过共同的价值观和行为规范促使人们自觉控制,达到自我协调和自我控制。拥有共同价值观的人们会主动协调其行为,使之适应集体的目标和行为。在内控机制推行过程中,要注重对企业文化的管理,对与内控机制相一致的企业文化予以传承,对与内控机制不一致的企业文化,要勇于进行文化再造,高层管理者要加强与组织成员的沟通,激发组织成员参与热情,逐步形成共同的价值观和行为规范,最终形成与内控机制相适应的组织文化。
(2)优化工作规程。全面清理整合内部管理制度,堵塞制度漏洞,弥合制度链条上缺失或断裂的环节。以税收执法事项为主线,将税务机关所涉及的税收执(下转第33页)(上接第31页)法权划分科学进行分解归类,依据有关法律、法规、规章,结合执法事项内在规律要求,设定其基本程序,统一执法事项的工作步骤、顺序、形式、标准和完成时限,明确各项税收执法权的行使规范,既建立实体性制度,又建立程序性制度,既明确规定应该怎么办,又明确规定违反后怎么处理。同时要注意保持工作规程的开放性,根据工作要求的变化及时进行维护。
(3)强化对内部控制实施情况的检查与考核。为了保证内部控制制度能有效地发挥作用,并使之不断地得到完善,必须定期对内部控制制度的执行情况进行检查与考核。在检查过程中,注意搜集被查单位制定的管理制度、办法,了解被查单位税收执法监督制约机制的建立情况,权力、权限的分配分布情况;对照法律法规、规章和规范性文件的规定,逐一评价被查单位的税收执法监督制约机制在制度设计层面是否科学、合理、规范;然后根据检查结果对被查单位提出建立健全税收执法监督制约机制的意见和建议。
(4)科学实施风险管理。从分析权力运行风险入手,对税收执法中可能引发风险的各种信息进行识别,并根据不同风险度和风险成因,采取相应的风险应对策略和措施,实现风险的有效防范、控制和化解。要通过风险管理,更新风险防范理念,创立风险评估方法,构建风险管理机制,在税务系统形成规范有序的工作格局,从而最大限度地消除执法风险的负面影响,扎实推进依法治税。
(5)提高人员素质。一是提高税务人员的业务水平。业务水平的高低直接关系到税务执法质量,是依法治税的重要环节,与税务人员风险意识强弱也存在一定关系。因此,必须从提高税务人员的业务水平入手。税务人员必须加强自身学习,不断更新知识结构,尽量避免由于业务水平低下导致执法风险产生。二是提高税务查人员的政治素质,规范税务人员的职业道德。税务人员的风险意识淡薄在一定程度上是由于税务人员的职业水平低造成的。如果税务人员工作责任心不强,职业道德水平低,必然忽视税务工作质量,这无疑会加大税务工作风险。
(6)强化外部监督。一是推行执法公示制度,规范公示的内容、渠道、形式,提高执法的透明度,减少执法中的暗箱操作;二是广泛开展执法评议,广泛收集社会各方面对执法工作的意见和建议,定期邀请人大、政协、民主党派、地方法制办、各行业协会及纳税人对税务机关税收执法工作进行评议;三是充分利用税务网站、12366纳税服务热线,受理对税收执法的投诉和举报,使税收执法置于社会监督之下。;四是鼓励与支持广播电视、报刊等新闻媒体对税收违法行为的曝光,以充分发挥舆论监督的作用;五是加大依法治税的宣传力度,进一步增强纳税人依法纳税的意识,增强其利用法律武器保护自身合法权益的意识,有效监督和制约税务机关和执法人员依法行政。
税收执法内部控制是一个系统工程,涉及税务机关的方方面面。管理上的权变观点认为,不存在一套任何时候、任何条件下都适用的管理体系和管理方法,管理过程中的一切都处于变化中。税收执法内部控制建设应当坚持理论与实际紧密结合的原则,根据实际情况,制定出符合税务机关自身特点的内控制度。唯有如此,才能充分发挥内部控制的功能和效用,降低和防范税收执法风险,切实提高税收执法水平。
参考文献
【1】彭志华.税收执法和征管中存在的问题不容忽[J].中国工会财会,2010(2)。
(作者单位:重庆市国家税务局)
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