城市最低生活保障制度实施中的问题与对策
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作者: 冯 悦
一、城市最低生活保障制度的建立
最低生活保障制度是以保障公民基本生存权利为目标的社会救助制度，任何公民当其收入水平不足以维持其最低的生活需求标准时，都有权利得到政府和社会按法定程度和标准提供的现金或实物救助。它是社会救助的一种形式，社会救助是社会保障制度的重要组成部分，它的目标是对那些生存出现困难的贫困人群给予最低生活保障。
最低生活保障制度从1993年开始在上海施行，这是我国最早的居民生活保障制度，此后，社会最低保障制度逐渐在全国进行推广。1994年召开的第十次全国民政会议上明确提出：“随着经济体制改革的深入，建立健全社会保障制度，对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济”。1997年9月2日，国务院下发了《关于在全国建立城市最低生活保障制度的通知》，要求各地建立城市居民最低生活保障制度，必须在1999年底之前完成。1999年9月28日，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》。按照这个条例的规定，持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。2000年，国务院将最低生活保障标准提高30％，并对部分财政困难的省份进行补贴。2001年，国务院决定扩大保障面，要求将符合条件的贫困人口全部纳入最低生活保障范围，由中央财政列支最低生活保障资金，而且对中西部财政困难的省份进行补贴。2002年4月7日，中办、国办下发通知，要求各地在建立和完善社会保障体系过程中，注意做好下岗职工基本生活保障、失业保证金和最低生活保障三条线的衔接工作，完善收入调查制度，实事求是地确定困难职工家庭的收入水平，加快申报办理进度，使实际生活标准符合规定条件的企业职工和城镇居民能享受最低生活保障，做到应保尽保。最低生活保障制度对保证困难群众的基本生活，化解社会矛盾，维护社会稳定，保证改革的顺利进行，起到了良好的作用。但是在实践过程中，也发现了一些问题，阻碍了城市低保制度作用的发挥。
二、城市居民最低生活保障实施中的问题
建立城市居民最低生活保障制度，在中国的社会生活中发挥了很大的作用，然而，与不断变化的现实相比，它仍然存在许多不足，主要表现为以下几个方面：
1．低保资金投入严重不足
低保制度明确规定：实施城市最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金指导科目，专项管理，专款专用。但对于中西部，贫困面大、地方财力又十分困难的地区，即使中央和省级财政提供适当的补偿，低保资金仍然存在较大缺口。有的地方由于民营经济不发达，社会捐助能力十分有限，相当一部分低保户在享受了低保后还是难以维持基本生活。
2．低保标准确定和保障金发放中的问题
我国目前的城市居民最低生活水平并没有一个全国统一的规定或标准，最低生活标准是由政府综合考虑当地的生活必需品的品种数量、物价水平、消费水平等因素制定出来的。对最低生活保障线是估算得来的，而不是精确计算的结果，保障线缺乏科学依据，低保金标准过低。低保金只能帮助居民解决“温饱”问题，平时过日子还能勉强维持，但遇到孩子上大学，家庭成员生病，被迫搬迁住宅等事情，仅靠低保政策远远不能维持。
3．透明度低，缺乏有效社会约束机制
由国家严格控制和管理的城镇贫困人口救助，直接面对每个需要救助的公民。社会救助的社会性和公众性，决定了民政部门在实施社会救助时必须信息公开、接受群众监督、建立相应的约束机制。如果失去约束，在实施贫困救助的过程中，挤占挪用救助基金、贪污腐化等现象就很有可能发生。
事实上，目前我国社会救助监督约束体系还不健全，救助机制建设严重滞后。对民政部门最低生活保障制度实施工作的监督，基本上是以民政部门内部控制为主，实行的是自上而下的层层监督体制，基本不接受外界的监督和约束。只是出现了大的问题时，执法机关才相应介入。另外，多年来，民政部门虽然对城镇贫困人口进行了不间断的救助，但社会救助信息不完全公开，尤其是不定期公布标准和资金等情况，形成了不应有的“盲区”。而且，由于文化程度低、观念落后、信息管理经验缺乏等问题的存在，使低保管理人员的素质难以适应新的形势。加之落后的工作设备，手工操作为主的工作方式，非常不利于工作效率的提高和低保管理工作的信息化。
4．与相关部门衔接难度大
城市低保制度与其它社会保障制度不能很好的衔接，不仅给城市低保救助工作带来了压力，也影响社会保障制度实施过程中的公平性和合理性。衔接不够主要表现为：一是几条保障线在制度上衔接不够，下岗职工基本生活保障和失业保障隶属于劳动部门管理，而城市居民最低生活保障隶属于民政部门管理，分别有不同的管理制度和管理范围，加上在对低保家庭收入进行核实过程中，所需要的基础数据和信息网络管理滞后，使得低保对象的确定、检查和管理都缺少有效的数据，导致应保未保、不应保而保的现象时有发生。二是城市低保制度与原有的贫困救济等方面衔接不够，有些项目和标准缺乏统筹考虑，显得过多过滥，有些该给的没有给足，有些则是不该给的却给了。三是低保标准的确定和执行缺乏部门之间的协调，民政部门在工作中往往采取“视同”低保家庭已享受其他保障的做法，缺乏科学性和合理性。
三、完善城市居民最低生活保障制度的政策建议
“坚持以人为本，构建和谐社会”，这是科学发展观的本质和核心。城市居民最低生活保障制度的建设必须紧紧围绕“以人为本，构建和谐社会”的理念，充分发挥国家、社会等各个方面的力量，保障城市贫困居民达到基本生活标准。根据这一原则，针对城市居民最低生活保障制度的不足，提出以下建议。
1．进一步完善城市居民最低生活保障制度
在低保法规建设方面，各地应依据《城市居民最低生活保障条例》的有关条款，依据当地实际情况，进一步修改和完善地方低保法规及实施细则。要结合下岗职工基本生活保障、社会互助和临时救济解决低保对象的生活困难，而且要使低保对象在就医、子女上学、住房等方面享受一定的优惠政策；在低保工作程序上，从低保工作的入口到出口要建立一整套规范统一的运作程序；在低保资金的发放方面，实行低保资金社会化发放，通过银行、邮局直接把低保金发放给低保对象。通过科学的制度和规范的运作程序，确保低保工作顺利进行。
2．动员社会力量，扶助低保人员
低保资金是低保工作的瓶颈，低保工作的不断发展需要稳定的、足额的低保资金注入。但是，目前的低保资金收入，还没有形成稳定的保障机制，现在的低保保障金来源还很单一，有些困难地区的政府无法保证低保金的足额划拨，长期依靠中央和省提供的补助，这些不能作为解决资金问题的长久之计。城市反贫困是全社会的责任，如果能在全社会动员捐款、捐物，全社会都来帮助特别困难地区的低保工作，就可以缓解低保资金来源不足的压力。
我们迫切需要发展社会福利社团和慈善团体，发动国内外的社会捐赠，建立救助基金，来作为最低生活保障制度的补充；同时积极动员企业捐钱、捐物，或者与贫困人家组成帮扶对子；可以通过向慈善团体求助以及发动社会捐款来解决医药费问题。
3．救助与职业培训相结合
在接受最低生活保障金的人群中，可组织他们中有劳动能力的人以“以工代赈”的方式参加一些社会公益劳动，一方面给受助者回报社会的机会，另一方面可以以劳动报酬的形式发放救助金，减少受助者的心理压力，同时也便于低保工作人员了解低保对象是否已经重新就业，杜绝就业者吃低保的情况。
加强对低保人员再就业工作的支持力度。我国的下岗、失业问题不是在短时期内就能解决的，仅靠低保措施不能保证重新就业，也不能保证完全解决低保户的贫困问题，应侧重提高这些人员的职业技能，给低保人员以就业机会。经济发达地区，社区的资金充裕，可以对这部分人进行职业培训，对不参加培训的人视为没有就业欲望，减少或撤销对他的救助。还可以制定一些激励措施，比如上海市为激励再就业，对主动工作的低保对象规定3个月内仍不停止对他们的救助，而且作为鼓励措施还提高对他们的保障标准。
4．加强低保工作队伍建设
要让低保工作人员和低保人员认识到城市居民最低生活保障制度是我国社会保障体系的重要组成部分和最后一道“安全网”，也是社会保障体系的基础性工程，是关系国家改革、发展、稳定大局的大事，更是关系特困群众的基本生活。这就要从两个方面着手：第一，要系统地对低保工作人员进行培训，让他们能够准确把握低保政策精神，掌握低保人员的条件、对象，做好低保救助金发放的调查核实工作，做到不该发放的坚决不发，应该发放的就必须按规定发放。第二，要加强对群众的思想工作。教育群众体谅国家困难，鼓励和支持有劳动能力的保障对象自谋职业、自食其力，通过劳动增加收入，逐步改善生活状况，克服安于现状和等靠的思想。同时，帮助他们解决生活中的实际困难，争取群众对低保工作的支持、理解和配合。
5．与其他社会保障体系相协调，促进国民经济的持续健康发展
城市居民最低生活保障制度是整个社会保障系统的一个组成部分，现在的低保负担十分沉重，很关键的一点就是新的社会保障制度还没有完全转变和建立起来。随着整个社会保障体系的完善和建立，最低生活保障工作的负担会逐渐减轻。另外，城市最低生活保障制度更依赖于整个国民经济的健康发展。因为经济水平直接影响甚至是决定最低生活保障的水平，健康的经济环境，可以为更多的居民提供就业机会，使贫困户从根本上摆脱贫困。因此，必须促进整个国民经济的持续健康发展。
总之，随着党和政府对最低生活保障制度的重视，我们相信，这项制度会越来越健全和完善，使“以人为本，构建和谐社会”的理念深入民心。
（作者单位：东北林业大学人文学院）
（责任编辑：文峰）
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