经济学视角下的经济学视角下的

来源:用户上传      作者: 刘孟达

　　当人均GDP由1000美元向3000美元跨越的时候，往往是一个社会矛盾聚集和丛生的特殊时期。我国城乡二元经济制度不仅制造出了城市与农村的生态反差，更创造了一个角色对抗与利益冲突的敏感地带：处于城市边缘的“城郊村”农民基于追求城市生活的冲动，在没有或很少有任何社会保障的情况下，极易产生对已经进入小康生活的城市市民的挑衅和侵犯。政府可以将诸如此类的行为视为非法，但事实已经证明，一切“围追堵截”都无济于事，解决问题的最好方案就是加快“城郊村”改造，积极推进农村向城市、农民向市民、村庄向社区“三个转变”，努力构建和谐稳定的城郊型社会主义新农村。
　　
　　一、“城郊村”概念的界定
　　
　　城郊是城市郊区的简称，指位于中心城市周边，在城市和乡村之间，以城市和乡村土地利用方式相混合为特征，人口和社会特征具有城乡过渡性质的经济区域与行政区域相互重叠的特定地域空间范围。从人类经济活动的角度看，其边缘是模糊的；从行政区划来看，其边界又是明确的。本文所指的城郊主要是指近郊的建制镇(部分有农村的街道)，它们具有空间范围的动态性、过渡性特征，既是部分城市产业辐射的前沿地带，也是城乡社会变迁的交接区域。从区域经济的角度看，城郊型新农村建设是在这一特定地域空间载体上进行的、整合城乡经济社会要素的综合性活动，是城市现代化和郊区城市化的重要组成部分，也是统筹城乡发展、实现城乡一体化的重要载体。
　　
　　二、“城郊村”的经济特征
　　
　　“城郊村”介于城市社区与农村社区之间，与一般意义上的农村社区以及成熟的城市社区相比较，具有“亦城亦村、非城非村”的发展特征。
　　
　　(一)产业结构非农业化
　　“城郊村”往往拥有庞大的集体经济，从产权关系、经营管理方式、利益分配等方面看，仍然维持农村经济管理体制。“城郊村”以非农产业为主要经济支柱，一般都有较大规模的第二产业，而且有比较完善的第三产业。“村民”们在土地被征用时，在征地补偿的分配上一般都给原“村”集体经济留有一定比例，这些集体经济现多已具有一定规模。其发达的集体经济无论是没有城市化的农村社区还是成熟的城市社区都比不上。由于地缘的变化而导致地价的上涨，提高了剩余农用地继续保持农用的机会成本，剩余农用地陆续被付租能力更高的非农产业占用，陆续非农化，转向二、三产业。
　　
　　(二)从业人员多元化
　　“城郊村”最显著的人口特点就在于它打破了原来的单一的农民结构，出现了多元结构的从业人员。由于房屋租金比城市社区低廉，且“城郊村”属于城市建制范围内也享受着城市化所带来的一些配套服务设施的便利，所以“城郊村”往往是外来人口进入城市的第一站，也是外来务工人员的理想寄居地。没有“城郊村”的存在，多数外来工是迈不进城市门槛的。
　　
　　(三)村民收入寄生化
　　由于土地价格的飞涨和发展工商服务业的便利，使很多城郊村的集体经济收益非常高，以第三产业尤其是以土地出租、物业租赁为主，经济收入依赖于出租屋租金和政府或开发商征地补偿金。拥有村籍就拥有村级集体资产的分配权益。有专家称之为“寄生型”的集体经济。村级集体经济的效益取决于城郊村的区位及周边流动人口的集聚状况。这种高收入、高福利的“寄生型”经济，导致村民重金钱、讲实际、缺乏开拓进取精神和投资创业意识，也进一步强化了村民与村庄的利益内聚，减弱了城郊村与城市融合的迫切性，加大了其与都市整合的距离。
　　
　　三、城郊型新农村建设的对策建议
　　
　　以城郊村改造为着力点，积极推进城郊型新农村建设，符合科学发展、和谐发展的要求。城郊村的改造应以科学发展观为指导，以率先发展、富民强市为目标，按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，积极稳步地推进城郊村改造。
　　
　　(一)坚持村庄拆迁与社区建设齐头并进，推动物质形态城市化
　　城郊村由于在规划建设上没有纳入市政统一轨道，在管理上缺乏规章制度可循，长期按照村镇建设的规范实施，很少顾及城市的整体功能和区域优势，造成城郊村成为城市文明的“塌陷带”，严重影响了城市的整体建设和城市的品位。
　　推进城郊村的物质形态城市化，就是要将城郊村混乱分散、设施不足的建设形态和不良环境转变为运作有序、设施完善、环境宜人的现代化文明社区，从而改善人居环境，提高社区成员的生活质量，奠定城郊村转型发展的物质基础。一是抓规划设计。坚持把建设现代化城市与新农村相结合，积极谋划城郊村改造的总体方案，系统规划、分步实施；坚持从环境生态性、生活舒适性和居民方便性的角度，抓好定点规划，既遵照城市功能区要求，又尊重村民生活习惯，把就地改造和易地新造相结合，优化组合，合理布局，打破行政村界线，分片区、成组团建设新社区；坚持继承传统建筑、体现地方特色，在规划设计上，利用原有生态环境，依山傍水，充分展现城市个性；坚持以人为本、实用为先，精心规划综合环境，注重居住、休闲、服务相配套，设施齐全、功能完备、环境优美。二是抓拆迁补偿。改造城郊村，平稳顺利推进拆迁是重点。在旧村拆迁中，坚持公开、公正、公平原则，坚持政策统一性，坚持把保障群众利益放在首位。对土地流转、集体资产处置、房产确权、拆迁补偿与安置的资格、标准、违法建筑与临时建筑的处理等实际问题做出具体、明确、可操作的规定，并切实编排可行计划，严格按程序操作，调动多方积极性。三是抓建设安置。在建设过程中，注重发挥政府主导作用与加强市场运作相结合，积极探索建设模式的多样性。
　　
　　(二)坚持改革产权与保障利益协调共进，推动城郊村经济形态城市化
　　一些城郊村集体资产能够在旧模式下不断膨胀，主要是凭借其有利的地缘优势，在新旧体制摩擦产生的裂缝中获取自身的经济利益。但是，这种优势正在逐步丧失。只有对城郊村的集体经济进行改革，提高其整体运营效率，才能求得进一步发展。推进经济形态城市化，要在着力解决城乡二元经济结构上下功夫，通过股份化途径，按照现代企业制度要求，对城郊村集体经济进行产权改革，增进城乡经济的融合度。
　　加快集体土地征用。土地征用要严格按照国家颁布的有关规定，保证土地补偿费、安置补助费的兑现。在国家未实施土地使用前，允许由原村集体经济组织及成员继续使用，确保村民向居民的平稳过渡。如对人均不到0.1亩耕地的城市村庄，其土地性质将自动由集体转为国有，使用权仍归集体所有。将“城中村”属于城市征用范围内的土地推向市场，用土地置换成资本。同时，政府可对一些开发配套费进行减免，让开发商用这些费用来建一些公益设施，如小公园、文体娱乐等居民休闲场所。同时，在具体推进过程中，坚决制止一些村民违法建房成风、部分村突击消耗集体资产

等现象，把最大利益让渡给村集体和大多数村民；坚决刹住借“城郊村”改造的机会，投机取巧，漫天要价的歪风。
　　妥善处置集体资产。股份制改革要因村制宜，一村一策。条件成熟的村可一步到位，进行彻底的股份制改革。条件不具备的村实行两步走，先搞股合制，不改变企业集体所有制性质，待平稳过渡一段时间后再进行彻底的股份制改革，
　　合理补偿住宅拆迁。在国家和省拆迁法规范围内，制定有利于村民的拆迁政策，把最大的利益让给村民，切实改善村民的居住条件。对村民所有合法房屋按建成年份至少1:1的面积比例进行民地补偿，民地补偿以实物为主。拆迁期间对旧村住房的安置费及原有房屋的出租收入的酌情补偿，补偿的方式以货币为主。坚持以人为本，有情操作。对在“城郊村”改造中，确实困难的，但又因村民身份进不了低保的，要想办法，挤出财力，解决他们的实际问题。财政也可以安排资金加以确保。对于那些房屋资产补偿变现后，还解决不了住房问题的，要按成本价提供房源。科学测算居民安置用地、补偿用地的比例关系，确保补偿用地的收益能抵补居民安置住宅的建设，实现收支平衡。
　　确保村民就业保障。农转居人员应与城市居民一样，享受社会养老保险、医疗保险、就业优惠等政策；农转居人员转居前已参加养老保险的，其投保年限可从参保之日起计算；对一次性补缴养老保险金的，可适当减少最低累计缴费年限和最低缴纳社会养老保险基数。同时，制订“城郊村”中的世居居民、外来居民的安置政策。对他们中的特困户也应纳入城镇最低生活保障，不能成为新社区的新问题。
　　
　　(三)坚持培训农民与转移就业同步推进，推动主体形态城市化
　　城郊村改造不仅是物质空间的改造，而且也是包括生活方式和现代文化素质在内的综合社会改造。因此，应把培训农民作为改造城郊村、推进城郊型新农村建设的根本任务。积极实施农民培训和转移工程，以市场需求为导向，以提高农民就业技能为重点，以促进转移就业为目标，广泛开展农民素质教育和技能培训，大力拓展农民转移就业渠道，努力形成培训转移的对接机制和保障机制。一是围绕产业发展抓培训。根据区域特色产业发展的需要、园区企业和城市服务业用工的需求和农民转移就业的意向，采取“企业下订单、农民选菜单、政府来买单”的方式，因地制宜开展职业技能培训，既提高农民致富的能力，又为城市经济发展提供了熟练工人。二是适应城市生活提素质。随着农民居住方式和生产方式的改变，迫切需要转变生活方式，从思想观念、行为习惯、文化素养等方面努力融入城市生活。针对城郊村农民特点，突出抓好公民道德、法律法规、城市管理、健康生活等方面知识的普及性教育，提升农民的思想道德水平，增强市民意识。三是拓展就业服务促转移。一方面着力构筑城乡一体劳动力市场，市、区(县)定期举办农村劳动力交流会或专场招聘会，畅通劳动力转移渠道；另一方面各镇(街)及时收集、发布辖区内企业的用工信息，拓展农民就业信息途径；与此同时，出台“以奖代补”政策，鼓励各种社会中介机构来推介农民就业，多种力量促进农民转移就业。通过实施农民培训和转移工程，为农民学一门技能、找一个岗位、增一份收入创造条件。
　　
　　(四)坚持创新体制与完善机制循序渐进，推动管理形态城市化
　　村委会是为适应我国农村双层经营体制而建立的农村自治组织。城郊村的产业结构和村民就业结构已非农化，如果仍然实行以村委会为管理组织的社会管理体制，显然不适应城市化发展。因此，必须对城郊村内的社会管理体制进行改革，推进城郊村社会管理形态城市化，促进城乡社会管理的接轨。
　　创新集体经济管理体制。城郊村改造后，农民身份转换、居住方式改变，原来村与村民的天然联系纽带逐步“断裂”，村民对长期积累起来的村级集体经济的处置及管理倍加关心。为此，必须抓好资产清核，对村集体的经营性资产、公益性资产和资源性资产进行摸底调查，核实集体资产的家底；明确资产量化范围、受益对象和股权设置依据，按照“保足、提足、量化”的原则，把集体资产按股份量化到村民；对改制后的股份经济合作社制定规范的《章程》和组织、财务、议事等制度。
　　创新村级事务管理体制。对城市建成区内的城郊村和整体性拆迁的行政村逐步实施“村改居”，成建制建成社区居委会，并建立相关社区组织，按有关规定和程序办理村民农转非手续，实现户籍统一管理。按照“费随事转”的要求，划拨一定资产给居委会。视城市建设进程，逐步把市政、环卫、供电、供水、供气等纳入城市管理范畴，实行统一管理。对在试点范围内从事开发、建设的企业所上缴的税费减免。针对“村改居”政策性强、涉及群众利益问题多、一步到位难度大等实际情况，在体制转变中，坚持“五不变”原则：即撤一村、建一居，原村两委的干部班子人员不变；管辖范围及对象不变，原村级组织的管理职能、权力义务整体移交新的居委会；集体资产不变，原村集体经济性质不变，村级集体所有的资产(包括债权债务)全部划归新建立的居委会所有；原村福利待遇的享有对象和政策不变；原村两委会制定的各类政策及对外签订的各类经济合同均延续不变，确保管理体制平稳转变。
　　由于城乡分割的二元经济体制短期内难以改观，以及城市的持续快速发展，决定了“城郊村”现象在短期内不会从城市化进程中消失。“城郊村”改造是城郊型新农村建设史上的一次革命，其核心是通过拆迁改造推进城郊村自身的系统整合、系统再造和系统创新。“城郊村”的出路也昭示了农村城市化的出路。解决“城郊村”中的诸多社会问题，盘活城市资本，提高土地效用，使“城郊村”的经济、社会、环境、建设和管理水平等实现从农村到城市的彻底转变，必须着眼于实现“物化”和“人化”两个目标，在改出一片新居的同时，改出一片和谐，实现城乡协调可持续发展。
　　
　　(责任编辑：文峰)

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