论地方农地立法中的四大关系
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作者: 黄 忠
摘 要：地方农地立法应依据地方的需求，大胆进行制度创新。但中央仍有必要制定一部适合农业企业发展需要的《农业企业法》。施行农地承包经营权股份制，固然可以实现公平和效率的双重目的。但面对庞大的剩余劳动力及土地股份化的社会风险，当务之急是先实行土地互换以整合土地资源。生态效益的问题，仅凭农民自身是无法解决的，有必要对此进行制度层面的设计。农户为主体的家庭经营仍能适应现代农业的发展，农业组织结构的创新不能完全摒弃农户这个最基础的构成要素。所以，在当前的农地立法中，效率目标应当在农民自愿的基础上主要依靠市场来实现，而不能由政府强制推行。
关键词：农地制度；多样化；农地承包经营权；成员权；股份制；农户
中图分类号：D651.1 文献标识码：A 文章编号：1008―2972(2009)03―0039－07
农地制度改革千头万绪、异常复杂，是一项综合性的系统工程，仅仅依靠某一方面的认知是不足以完成一个理想的制度设计的。面对农地立法中需要协调的种种错综复杂的关系，尤需要我们具有综合性的知识和经验。本文将集中分析地方农地立法中的四大关系，探寻地方农地立法中的核心争点，以求为解开地方农地制度创新之结找到钥匙。
一、中央与地方的关系
《重庆市实施(中华人民共和国农村土地承包法)办法》第一条指出：本办法是“根据《中华人民共和国农村土地承包法》”而制定的。事实上，其他省、市的有关式化《农村土地承包法》的实施办法也都依照《农村土地承包法》第64条的规定，开宗明义地作出了相同的规定。
从立法学的角度而论，作为地方制定的对《农村土地承包法》这一中央立法的实施办法固然要依据中央立法的规定来进行。如果这条规定仅仅是作为一种宣誓性的规定，那倒无可厚非。问题是，如果地方立法因为对中央立法的遵循而陷入不敢越雷池一步的“境界”，则于实践，尤其对农地制度的创新将是有害的。
必须认识到，制度的安排及形成与各地的条件高度相关。尤其是在中国这样一个地域广阔、人口众多的国家，由于各地在经济、社会、文化和历史传统等方面的巨大差异，势必会导致在中央统一供给的制度框架下出现地区之间在制度安排上的差异性。就农地制度而论，诚如学者所言：“由于中国客观上存在的区域经济差异和土地经营存在的比较优势不同，从而导致不同区域之间农地制度的多种性的产生。”
事实上，地权的多面性为农地制度的多样化创造了条件，而自然、社会和经济条件的差异则是这种多样化的诱因。对于这一点我们回忆一下被誉为“第二次土地革命”的农村家庭承包经营制度的创制历史就可清楚地知晓。众所周知，包产到户的农地制度首先是在安徽、四川、贵州和内蒙古这样一些地区开始的，也正是这些地区的政府首先为农民地下、半地下的包产到户提供了政治保护并给与了合法承认。这绝非偶然。在中国，自然灾害的分布是不均匀的，农村人口的比例和经济发展水平在各省之间也是不相同的。因此，发达的省份也许会认为不值得在包产到户问题上为天下之先，但落后的省份却发现这样做可以解他的燃眉之急。申言之，土地承包制的出现可以说是地方和中央之间的一次博弈和谈判。所以，就农地制度而言，中国已有地方超越中央的既定框架进行制度创新的历史经验，并且也因此取得了巨大的成就。
正是由于地区经济和社会的差异诱使各地依据本区域的具体情况进行农地制度的设计，所以自1978年家庭承包经营制度建立以来，在我国自发产生了均田公标制、双向承包责任制、两田制、反租倒包制、股份经营制、代耕制、永佃制等多种农地制度安排。虽然《农村土地承包法》最后只肯定了贵州湄田试验中的“生不增、死不减”的政策，将我国农地制度朝永佃制方向大大推近了一步。但问题是《农村土地承包法》的态度是否就意味着农地制度创新的终结呢?
回答应当是否定的。至少就“生不增、死不减”的规定而言，要严格在各地统一推行并不现实。诸多实证研究表明，许多地方并没有按照中央的要求，实行“15年不变” (1994年以前)或“30年不变”(1994年以后)的政策，而是定期或不定期的在进行土地的调整。并且，对于这种调整，农户也多子赞同。因此有必要在考虑地方实际的基础上，重新思考农地制度的具体安排。诚如前述，地权的多面性正好为农地制度的多样化安排提供了可能。经济学理论认为，地权是由多种权利组成的，包括法律所有权、剩余索取权、使用权、处置权以及这些权利的可靠性等。依物权法理论，地权制度的安排就是所有权和用益物权的具体配置，而用益物权又包括了占有、使用、收益和一定的处分的权能。现行的农地制度使农户有了完整的剩余索取权，即收益权，但其他权利却是不完整的。这种不完整恰好为我们进行农地制度的创新提供了空间。比如在农地承包经营权的继承权问题上，《农村土地承包法》仅规定了林地承包中继承人对承包经营权的继承权，而对耕地、草地的承包经营权的继承权却没有规定。再如，虽然《农村土地承包法》和《物权法》将土地承包权定性为物权，但按照现行的中央立法，以家庭承包方式获得土地承包权的要通过人股进行流转却是受到限制的。首先《物权法》和《农村土地承包法》规定都没有正面将入股作为土地承包权的流转方式；其次，《公司法》对有限责任公司须由“五十个以下股东出资设立”的规定，事实上也阻碍了土地股份制的实现。
因此，就地方农地立法而论，不囿于中央立法的框架，更主动地依据地方的实际，在农地制度设计上有所作为应是地方农地立法的首要原则。更为重要的是，随着体制改革的深入，地方政府也逐渐成为了利益相对独立的主体，地方政府之间也开始了竞争。这种竞争的一个结果是诱使地方政府在制度设计上突破中央立法的限制。如在2007年《合伙企业法》修订以前，有限合伙制一直没有得到法律层面的承认。但一些地方政府为吸引投资则早已悄然对有限合伙作了肯定。实际上，地方政府间竞争的内容是多样的，其中农地制度的创新当然是地方政府，尤其是农业大省(市)的政府谋求制度优势的一项重要内容。此外，如果考虑到新颁布的《物权法》在土地问题上的保守，那么支持地方政府在农地制度上的创新就更显必要了。事实上，地方立法只有积极回应地方需求，调整地方性事务，才具有存在价值，否则无异于丧失了灵魂和生命，丧失了存在的基础和必要性。因此，我们认为地方政府在农地制度改革中的一项重要工作就是为地方农地制度创新创造或争取有利的制度环境。
二、公平与效率的关系
在当前，我国的农村土地不仅是农业基本生产资料，也是农民的基本生活资料。㈣学者据此认为，前一个方面的性质要求立法要坚持效率优先原则，后一个方面性质则强调立法应遵循公平优先原则。详言之，一方面，基于效率的考虑，我们应在政策上尽量保持土地的稳定，并且还应促成农地的规模化经营；而另
一方面，基于公平的考虑我们就应允许农地的调整，乃至要对由此而导致的农地细碎化予以容忍和理解。那么就当下的农地制度设计而言，在效率优先和公平优先的价值目标中究竟应作何种选择呢?
对此，中央的态度似乎仍然是不明朗的。一方面考虑到农地的生活保障功能，对耕地承包经营权的继承权和家庭承包经营权的流转予以了禁止和限制，这说明中央在现阶段农村集体土地改革的价值目标问题上似乎仍在坚持公平优先；但另一方面中央却又反复强调承包经营权“30年不变”的政策，并也在谋求土地使用权层面的流转，以期实现农业的规模化经营，提高农业的生产效率，这似乎反映出了效率优先的价值追求。
现实情况就更为复杂了。一方面，在绝大多数地区土地的调整从未间断，而这种调整不仅是在农民的自发要求下进行的，而且还被认为是保证集体生存权(公平优先)的一种理性选择；但另一方面在一些地区，比如浙江、广东等地却已经开始搞规模化经营(效率优先)。所有这一切无不说明，在处理地方农地制度安排上的公平与效率问题的极端复杂性。
我们认为，公平原则的法律表现就是成员权的问题，而其现实理由是农地的社会保障功能。事实上，只要我们仍然承认国家有义务承担公民的社会保障义务的基本原则，并认识到在现阶段国家又不能以其它途径为农民提供社会保障的基本国情，则农民基于公平原则而提出的“成员权”诉求就不能被剥夺。而且，有研究还表明，农地的失业保障功能使得农民更愿意从事高风险、高回报的工作，从而对提高效率起到了促进作用。也就是说，在社会保障体系不完善或根本不存在的情况下，农地的社会保障功能是不可忽视，也无法回避的。所以，中国目前的以均分土地为特征的农地制度在为农民提供社会保障方面，不失为对现金型社会保障的一种有效替代。因此，在现行条件下，切实维护每一个农民的成员权仍然是立法所要坚持的方向，即公平优先原则本身不能动摇。
这样看来，当下的一些争论也就有了答案。现在有人认为，农地产权制度安排只要体现“起点公平”就可以了，至于起点之后发生的变化，可以通过市场和社会保障体系来解决，与之相适应的就是“增人不增地，减人不减地”制度。但也有人认为，农地产权制度安排不仅要体现“起点公平”，也要体现“过程公平”， “大稳定，小调整”就是这一观点的反映。如果依据成员权的观点，那么一概要求“增人不增地，减人不减地”就是不妥当的。另外，在实际中，有一些特殊的人群也需要特殊的对待。但现有立法却未能很好地予以解决。以常见的出嫁女的农地问题为例，现在规定是：承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。0这种规定看似是对妇女权利的保护，有利于公平原则的实现，实际上却会使得结婚妇女沦落到两难的境地：一方面由于远嫁他乡，她对原承包地事实上已无力承包；另一方面又无法在新居住地取得承包地。现实的情况也确实如此，很多新居住地的发包方，会认为只要该妇女在新居住地未取得承包地，就能维持原承包地，因此就以此为借口拒绝在新居住地给其分地。所以，我们的立法应当正面规定，只要具有了新居住地的“成员权”资格就都应分给其土地，这实际上是维护成员权原则的当然要求。
然而，问题是公平优先原则下的农地制度设计固然强化了土地作为保障农民生存和提供社会保险的职能，却淡化了土地的生产要素职能，从而造成资源配置错位。㈣不论是土地的按人口平均承包还是承包权的调整，都会在事实上造成土地的细碎化，妨碍土地的规模经营。因此，我们紧接着需要回答的问题就是土地的细碎化与农地利用效率是否呈负相关状态?如果是，那么又如何在公平与效率之间进行协调?
虽然，现在有许多学者都认为应当防止土地的细碎分割，促进农地的流转以利农地的规模化经营。但这一认识却并非是不证自明的。英国经济学家舒马赫就认为小规模灵便、易于管理、与人性协调，还强调说：“今天我们尝到了普遍盲目崇拜大规模的苦头。所以必须强调在可能采用小规模的情况下小规模的优越性。”近20年来，我国学者对这一问题的研究基本上可分为两派：一派以韩俊、张忠根、黄祖辉等人为代表的主张中国农业走规模化、产业化道路，其理由是规模化的机械化农场可以释放农业生产要素的效率，如劳动力、水利设施、农业机械满负荷工作效率和购买、销售网络的谈判好处。另一派以林毅夫、罗必良、刘凤芹等为代表的学者主张走生化技术进步的土地节约型农业发展道路，其理由是资源禀赋约束(地少人多)和农业生产投入不具有专用性投资，农业劳动力可兼业和农业机械可租赁的条件，决定了小块土地的效率耕作结果。前一派的观点似乎既没有理论上的支持也没有经验上的验证，而后一派的观点却得到了新制度经济学的理论和几乎来自全世界的经验支持。但奇怪的是在我国前一派的观点却占了上风。
诚如上述，尽管对农业的规模化经营有学者提出了诸多异议。但我们认为应当注意的是，舒马赫的理论前提是，欧美国家的家庭农场由于其土地经营规模已经达到了一定水平，所以实现耕作机械化和现代化不会有什么困难。资料显示，美国的农场规模从1860年开始逐步扩大，1860年平均为54公顷，1950年为87公顷，1970年就达151公顷。在英国也是如此，据统计，在1970年100亩以上的农场就占了总耕地面积已达74.3％。而相比之下，我国的农业的经营规模就显得太小了，数据显示，全国平均每个农户的耕地面积不足0.51公顷，是全世界最小的农户之一。
依世界粮农组织测算，农业规模经营的最低标准为：种植经济作物的规模不能低于170亩，种植粮食作物不能低于300亩。据日本1934年的调查，农田面积在3.5叮(合56亩)以下的稻作经营是必然要亏本的。他们认为合理的经营规模必须有5叮(合80亩)。而我国2000年农户户均耕地面积只有7.5亩，按一家农户五口人计算，人均耕地只有1.5亩，不仅户均土地面积小，而且每户分配的土地分布极为零碎、分散。我国农村土地的零碎、分散造成要素投入的不经济和浪费，阻碍了机械化、化学化等现代耕作方式的推行，不利于新技术、新设备的采用，农业生产效率极为低下，农产品成本降不下来，农产品产量上不去。
而且，农业的现代化、机械化的发展要以资金的投入为前提。已有的实证研究表明，影响农户家庭经营投资行为的决定因素是土地规模。事实上，目前，在小规模经营的情况下，所谓的农业技术进步，要么就是一些富裕的地区，以工补农，搞科技投入，从效益上来说，这样的“技术进步”显然是不经济的；要么就是田边工程、形象工程，立一块牌子就算是高科技农业示范区，而这样的“技术进步”肯定是徒劳的；要么政府投入，投入远大于产出，这样的“技术进步”当然是无效率的。因此，我们认为小农经济下的技术进步是非常有限的；农业真正的技术进步，必须有赖农业的适度规模经营。
因此我们的结论是，在中国当前的国情下要想实现农地的效率价值，就必须促进农地的适度规模经营。如此而言，公平与效率的协调实质上就转变为一个成员权的维护和适度规模效应的实现的问题。在这一问题上，我们坚持认为成员权是一定要维护的，这是由我国人地关系高度紧张，土地仍然是作为农民最基本的“生存资料”的基本国情决定的。但须知成员权的表现方式却是多样的：既可以直接对应于有形的土地本身；也可以表现于无形的土地权益。如果我们的视野能从成员权与农地本身的的直接联系中解放出来，将成员权视为一种收益权，那么我们就可以在农地的公平与效率“两难”价值选择中找到一个可以“鱼和熊掌”兼顾的解决之道。也就是说，当我们将公平原则本身与公平原则的实现区分开来，认识到公平原则实现方式的多样性时，那么我们便能在公平与效率二者间找到一个契合点。具体到制度设计上，发端于广东南海的农地承包经营权股份制就为农地承包经营权脱离具体的、实物形态的土地，从过去对土地的实物占有演化为对土地价值的利益享有，进而为在确保成员权的基础上实现土地的适度规模经营提供了可能。
但是，中国的问题远比这要复杂的多。施行农地承包经营权股份制，使过去对土地的实物占有转变为价值占有，这样固然可以实现公平和效率的双重目标。但问题是，土地规模经营后，农村的剩余劳动力又将何去何从?须知，当前农村剩余劳动力的数额低位估计也有1亿～1.5亿；中位估计则达2亿或2.5亿；高位估计就高达4亿～5亿。另外还有约2.3亿处于“两栖”状态的“准城市化”人口。㈣如果这么庞大的剩余劳动力无法在非农产业中找到自己位置，而成为单纯的“土地食利者”，那社会的稳定就会成为问题。而且，一旦以农村土地承包经营权出资人股设立的企业破产，那这些作为股东的农民的生存又将如何维系?这些问题都使我们认为，对于农地承包经营权股份制的推行不能过于乐观。从更为稳妥的方案来说，我们倒是更倾向于通过土地的互换，来整合土地资源，避免土地的细碎化分割。
所以，当务之急是先实行土地互换以整合土地资源，然后，依据农民的自愿适时进行以农地承包经营权股份制为代表的规模化经营，但这一做法必须考虑到企业破产后农民的生计问题。
三、效率与效益的关系
当今社会，生态问题业已成为全人类所关注的焦点。保持生态平衡，加强水土保持，实现可持续发展战略已经成为全社会的共识。就农地立法来讲，制度的设计应当协调这两者间的关系：充分发挥土地的经济效用和促进土地的可持续性利用。
必须看到长期以来，我们对土地的自然属性缺乏足够认识，对土地的利用毫无节制。随着人口的增加，工业的发展，致使生态环境遭到了严重破坏，水土流失严重。因此我们有责任在追求土地效率的同时关注土地的效益问题。以四荒开发为例，由于我国人地间的尖锐矛盾，所以四荒的开发是必要的。但须注意：四荒开发应以不破坏生态环境为原则。开发荒山必须注意水土保持，而开发荒沟和荒滩，必须注意排水功能。即在四荒开发中，必须强调四荒开发利用的主要目的在于生态效益。
而生态效益的问题，仅凭农民自身是无法解决的。同时，我们也不能将生态保护寄希望于集体土地上那不断虚化的“所有权人”。所以有必要对此进行制度层面的设计。一方面在四荒的承包合同中附加承包方对四荒的治理义务，并对其治理程度和违约责任详加规定，使生态功能的实现能得以保证。另一方面，延长承包期限，稳定地权，以促使农民在农业生产中有长远的考虑，避免短视之举。已有的研究表明，稳定的地权虽然对产量的效果不明显，但对投资却有促进作用。因此，稳定地权不可能立竿见影。马上见到产量上的效果。也就是说，地权的稳定性的作用主要是通过促进土地的长期投资而达到可持续发展的目的。而可持续发展目标的实现可以促成生态效益，乃至社会效益的达成。所以，应当贯彻稳定地权的政策。事实上延长承包期限，稳定地权的生态效果已经在我们的四荒承包中有了初步的体现。而且这种效果不仅涵摄于四荒，对于林地和耕地也是一样的。
在效率和效益关系中另一个极为重要的问题是农地农用的问题。随着工业经济的发展，城市日益扩张，这种扩张当然要求要不断释放出大量的农地以支持城市的发展。但从保护农业发展角度来说，农地只能做农业用途，否则农地减少，对农民生活更为不利。
但问题是，如果农地不释出，那随着人口的增加，农地面积的相对减少，要想改善农民的生活将是很困难的。要么是增加农业科技的投入，使农地的单位面积的产量倍增；要么是释放出更多的农民，使农民的数量减少。而农业科技的发展和农民的释放都需要工商业的大力发展。所以，当工商业要土地时，农业部门应当尽量支持。而且，如果农地不释出，在人口不断涌入城市的情况下，城市地价必然会暴涨，进而会提高工商业的生产成本，而不利于工商业的发展。如果工商业不发展，也就无能力吸收农村的社会劳动力了。农村剩余劳动力不转移，那么前述农业的规模化经营也就缺乏实现的前提条件了。
所以，原则上，当经济发展到一定阶段，农地就要释出，农民也要释放。不过需要注意的是，对于释放出的农地，必须要有统一的规划，尽量释出品质贫瘠的农地，如30度以上的山地，而且释放出的农地也要集中，不应分散。在我国基本农田的保护就是一个不可跨越的底线。
四、农户与规模经营的关系
2004年，我国农村总人口数9.42537亿人，农村家庭为2.49714亿户，农户家庭平均为3.8人。我们的农村仍然如经典作家所描述的那样： “一小块土地，一个农民和一个家庭，旁边是另一小块土地，另一个农民和一个家庭。一批这样的单位就形成一个村子；一批这样的村子就形成一个省。”如果单就农户之小而论，家庭经营似乎是没有出路的。法律学者就认为改革开放以来建立起来，并为《农村土地承包法》所确认的以农户为承包方和基本生产经营单位的生产模式已经走到了尽头。农村正孕育着一场农业生产方式和农业生产组织形式的变革。㈣这也是农村改革以来，不断出现“再集体化”要求的重要原因。
前文已经指出，中国农业问题的解决有赖于农地适度规模经营，现在的问题是农业的规模化与以农户为主体的家庭经营是否仍能适应?国外的经验表明，家庭经营作为一种经营方式，可以置于不同的所有制形式中，可以与不同的经营规模相适应。在美国虽然其农业系统已经实现了高度商品化、专业化、现代化，在全国范围内都可以说已经达到了规模经营，但其家庭农场却仍占了全部农业的90％，其他的发达国家如日本的家庭农场占了全部农业的97.6％，加拿大占91.5％，澳大利亚占90.4％，法国占80％，英国也占75％。
事实上，之所以以农户为主体的家庭经营仍能适应现代农业的发展是由农业生产本身的特点和农户自
身的日益社会化决定的。农业生产和工业生产不同。农业的生长需要利益主体去随时关注和细心管护。即农业简单的生产方式只能与简单的组织形式相适应。复杂组织形式其成本太高，已超出了简单生产方式的收益，所以类似国营农场和集体生产队等这样的复杂的组织在农业生产中是行不通的。而且以农户为主体的家庭经营可以有效地克服农业生产的外部性，增加供给程度并将劳动的监督成本降低到零。这一点已经在多次的农地创新试错中得到证实。因此，任何农地制度的创新都一定不要改变家庭经营的基础。㈣事实应是：农户作为一种载体，可以改变其经营的规模，但绝不能改变农户家庭经营的内核――充分的激励和无需监督。
尤需注意的是，废弃以农户为主体的家庭经营对我国现有农业生产力的发展并不一定有太大的帮助。根据罗伊・普罗斯特曼的分析，公司农业将带来农村社会的不安定、劳动力就业灾难、农村经济崩溃、城市人口膨胀压力、资金分配低效率、环境恶化等六大问题。实际上，简单的认为只要扩大组织规模就可以提高生产效率的认识是片面的，否则我们就无法解释奴隶制下的生产组织规模大，但生产效率却不及以农户为主体的家庭经营高。现代农业也表明，大生产、大机器并不等于大生产单位，家庭几口人也可以成为一个大生产活动的大机器操作的组织单位。所以结论应是，提高生产效率的关键在于生产要素的优化。事实上，从1978年以来，中国农业人口和农业人口中用于农业生产的时间处于不断减少的趋势，但农业生产总量却在不断增加，尤其是单位生产面积的产量在不断提高。这说明，以农户为主体的家庭经营并不天然排斥先进生产要素进人农业生产领域。而一旦先进生产要素进入了农业领域，又反过来增强了农户的生命活力。而且自改革开放以来，中国的农民已经愈来愈广泛和深入地进入或被卷入到了一个高度开放、流动、分化的社会里：在生产方式上，无论是生产资料、生产过程，还是生产产品都不同程度地社会化了；在生活方式上，绝大多数农户的消费资料和行为都已日益社会化；在交往方式上，当下农民与外部世界的交往广度和深度是历史上前所未有的，㈤即农民本身也在不断社会化。
当然，我们并非反对组织结构的创新，只是认为，农业组织结构的创新不能完全摒弃农户这个最基础的构成要素。其实，无论是公司+农户；或者商社+农户；还是集团+农户都没有否定农户的价值，相反，都是以农户为基础而进行的制度创新。
五、结论
1、地方农地立法应依据地方的需求，大胆进行制度创新。中央有必要制定一部适合农业企业发展需要的《农业企业法》。
2、在土地仍然是作为农民最基本的“生存资料”的基本国情下，公平原则应予贯彻，即农民的成员权是必须得到切实维护的。但是公平原则本身与公平原则的实现是可以区分开来的，即农民的成员权既可以直接对应于有形的土地本身；也可以表现于无形的土地权益。而农地承包经营权股份制恰好为农地承包经营权脱离具体的、实物形态的土地，从过去对土地的实物占有演化为对土地价值的享有，进而为在确保成员权(公平)的基础上实现土地的适度规模经营(效率)提供了可能。
3、由于施行农地承包经营权股份制将面临如何转移农村剩余劳动力和企业破产后如何解决农民生计等问题，所以在当前的农地立法中，效率目标应当在农民自愿的基础上依靠市场自主实现，不能由政府强制推行。
4、政府在农地制度安排中的作用有两个。一是为农民提供农地以外的社会保障，并促进农业人口的转化，从而为农地规模化、效率化的实现扫清障碍；二是引导和监督农业经营中的生态保护，以实现可持续发展。
5、农业组织结构应当进行创新，但任何创新都不能完全摒弃农户这个最基础的构成要素。若干问题的规定》第1条；《新疆维吾尔自治区实施<中华人民共和国农村土地承包法)办法》第1条；《湖胡南省实施(中华人民共和国农村土地承包法)办法》第1条。
②以安徽为例，小岗生产队的包产到户，引起凤阳县城的大辩论，最后安徽省委常委到现场进行调查并决议可以试行。参见王琢： 《中国农村土地产权论》，经济管理出版社1996年版，第143页以下。
③参见 《农村土地承包法》第31条。
④ 参见 《农村土地承包法》第37条则规定“采取转让方式流转的，应当经发包方同意”。
⑤《公司法》24条
⑥ 因为一个农村不会只有50个农民。而如果要采用股份有限公司的模式，虽然没有的股东人数的限制，但股份有限公司五百万元的最低资本额则是一般农业企业所无法满足的。此外，《破产法》可能对于农业公司也不能直接适用。事实上，现有的《公司法》、《破产法》等法律都是以商业企业为典型制定的，所以自然就不能完全适合于农业企业。因此我们建议国家有必要单独制定一部《农业企业法》。
⑦如1994年的《深圳经济特区合伙条例》；2000年的《珠海市科技创业投资暂行规定》；2001年北京市颁布的《有限合伙管理办法》以及2001年的《杭州市有限合伙管理暂行办法》。
⑧重庆在这方面做了一些工作，引起了社会的广泛关注。如重庆市工商局2007年发布的《关于农村土地承包经营权人股设立公司注册登记有关问题的通知》以及重庆市政府办公厅《关于加快农村土地流转促进规模经营发展的意见(试行)》 (渝办发[2007]250号)。
⑨事实是，要想在短期内建立一种以个人付费为基础的覆盖整个农村的社会保障制度是不现实的；另一方面，对于一项涵盖中国7亿农民的社会保障计划，要政府来承担其全部或大部分的费用在现阶段也是一件不可能的事。
⑩参见《农村土地承包法》第30条；《浙江省实施<中华人民共和国农村土地承包法)办渤第15和《重庆市实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》第44条也作了同样的规定。
⑾对农地使用权股份制在理论上的详细分析，可参见刘俊：《中国土地法理论研究》，法律出版社，2006年版，第287页以下；郭永庆：“集体土地所有权制度改革之路径选择”，载刘云生主编：《中国不动产法研究(第3卷)》，法律出版社，2009年版，第324页以下。具体的制度设计参见重庆市农村土地承包条例起草小组： 《(重庆市农村土地承包条例)起草说明及专家建议。
⑿而且依现行法，土地股份制还有诸多制度阻碍。
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