经济发展与能源产业政策协调研究
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作者: 柯金川 郝 艺
摘要：我国经济的发展和能源的高耗低效增长方式加剧了能源供需矛盾，能源的供需紧张关系成为制约我国经济发展的瓶颈。笔者首先对我国能源产业的发展状况进行了回顾，然后对能源产业所面临的突出问题进行深入分析，针对能源产业结构现状，提出了增加国内能源供应，加强能源的国际合作，适时调整能源国际贸易政策与重视国际石油期货市场作用等政策性建议。
关键词：能源；产业结构；产业政策
作者简介：柯金川(1966～)，男，福建永春人，北京交通大学经济管理学院高级工程师、博士，主要从事技术经济、产业经济和金融工程等研究；郝艺(1985～)，女，河北泊头人，北京交通大学经济管理学院研究生，主要从事产业经济研究。
中图分类号：F062.9 文献标识码：A 文章编号：1006-1096(2008)04-0028-04 收稿日期：2008-04-28
一、我国能源产业发展状况分析
能源产业是国民经济的基础产业。自2000年以来，我国GDP一直保持8％～10％的增长水平，伴随着经济的迅速发展，国民经济也带动着我国城市化和工业化的进程，并促进我国能源产业迅速发展。据中国统计年鉴的资料。我国2006年的能源生产总量为22.1亿吨标准煤，能源消费总量为24.6亿吨标准煤，供需缺口2.5亿吨标准煤；2006年能源工业投资总额为11791.2亿元；发电装机容量达到62200万千瓦，发电量达到28344亿千瓦，煤炭产量达23.25亿吨，石油和天然气产量分别为1.84亿吨和556亿立方米。
(一)电力
电力行业与社会经济的发展和人民的日常生活有着十分密切的关系。随着我国经济的发展，全社会的用电量从2000年的13471亿千瓦时上涨到28248亿千瓦时，平均年增幅达到12.67％。但是火电所占的比重偏高，2006年火电约占总发电量的77.82％；核电发电量及其在电力结构中的比重较小，近几年来水电保持较稳定的上升趋势，2006年达到了12857万千瓦，约占总容量的20.67％。目前，各种电力发电量每年都保持着增长，全国电力供需总体平衡(陈耀，2007)。
(二)煤炭
煤炭是我国的主要能源。多年来，煤炭固定投资始终保持较大的增长，2006年我国煤炭开采和洗选业固定资产投资累计达到1479.35亿元。目前全国在产的大中型煤矿超过1560个，年生产能力23亿吨；正在建设的矿井生产能力达6.5亿吨/年，加上技改和资源整合矿井，新增产能合计约将达到8.3亿吨。近几年我国煤炭供需也基本保持平衡，但是消费量逐年攀升。煤炭生产从2001年的11.61亿吨上升到2006年的23.25亿吨；消费量从13.7亿吨上升到2006年的21.9亿吨，平均增速15％。在煤炭进出口贸易方面，从2004年以来我国的煤炭进口量迅速增长，出口量呈现下降趋势，每年进口总量大于出口总量。
(三)石油和天然气
由于受到储量的限制，我国石油的产量并没有随着经济的发展而快速增长，石油产量由2001年的1.63亿吨到2006年的1.84亿吨，平均增速2.18％。随着汽车和航空工业的发展，我国每年的石油消费大幅上升，2006年已经达3.49亿吨。国内石油供需矛盾不断加剧，巨大的石油缺口严重依赖进口。石油进口量不断增长。自2001年的8163.2万吨迅速增长到2006年的18157.0万吨，2006年比2001年增长了122.4％，年平均增长率为17.3％。
自2003年以来，我国天然气产业的生产和消费也随着经济的发展而每年大幅增长，但总体供需平衡。2006年，中国天然气工业产量为586亿立方米(其中包括地方产量10.7亿立方米)，比2005年增加86亿水立米，增长约17.2％。2006年，全国天然气销售量为491亿立方米，比2005年增长21.8％。
能源瓶颈制约现象主要由能源供应和经济发展两个方面的影响产生，一方面是经济发展需要多少能源，另一方面是能源供应能有多少。如果经济发展需要很多能源，而能源供应没有这么多，这时能源就成为瓶颈，制约经济的发展。为了对能源与经济协调发展的关系进行科学的客观判断和评价，我们提出了能源与经济协调发展的评价标准，见表1。这里，我们采用了两个动态指标，一是能源消费增长弹性系数，二是经济GDP增长率。按照“能源瓶颈制约评价标准”和“能源与经济协调发展评价标准”，根据历史统计资和数据，对各个时期的能源瓶颈制约状况和能源与经济协调发展关系状况进行了客观的判断和评价。评价结果表明，能源与经济协调发展关系状况最好的是“九五”经济大调整时期。这个时期能源负增长，经济高增长(徐寿波，2005)。
按照全面建设小康社会的目标，到2020年中国经济实现翻两番，一次能源的需求总量将在24～32亿吨标准煤之间。据我们的研究预测，到2010年我国的石油供需缺口将达到2亿吨，2020年供需缺口超过3.2亿吨。经济的快速发展对我国能源供给造成了巨大的压力，能源供应存在着储量不足的风险。
二、能源产业存在的突出问题剖析
从上面的能源供需现状以及GDP发展水平的分析中可以看出。我国能源的供给不足已经成为制约经济发展的瓶颈。从1997年开始，中国成为能源净进口国，能源进口持续大于出口，2005年的缺口达到了17251万吨标准煤。从2002年～2007年的5年间，中国每年进口了大量的原油和成品油，而且呈直线上升趋势，预计到2010年，我国石油的进口依存度将达到50％。随着国际石油价格的上涨，大量石油进口已给我国的石油安全构成威胁。在煤炭方面，以前中国每年煤炭出口还有一定的顺差，但自2004年以来，煤炭进口量迅速增长，出口量呈现下降趋势。煤炭出口从2001年的9012万吨下降到2006年的6330万吨，2001年煤炭进口量为249万吨，2006年上涨到3836万吨。从这些数据可以看出，我国越来越依赖于国际能源市场，这必将影响到我国经济的可持续发展。总的来说，能源产业存在的突出问题表现在以下几个方面：
(一)能源人均储量不足
虽然我国能源总储量居世界前列，但由于以前的开采强度过大，资源回采率低，外加我国人口众多，人均可开采的煤炭、石油、天然气分别只有90吨、2.6吨、1074立方米，是世界人均水平的55％、11％、14％。按目前的开采速度，已探明的煤炭、石油、天然气的开采年限分别为52年、12年、47年。
(二)能源结构矛盾突出
从1978年～2005年的统计数据可知，我国能源生产总量逐年提高，2005年全国能源生产总量为20.6亿吨标准煤，占世界能源生产总量的20.6％。但是，从能源结构上，煤炭所占比重较大且呈上升趋势，2005年已经达到76.3％；石油所占比重较小并逐年下降，2005年为12.6％；可再生资源所
占比重有一定的上升趋势，主要包括水电、风能、核电，但所占比重还是较小，2005年仅为7.9％。我国煤炭约占总能源消费的69％，比世界平均水平高出40个百分点。这种单一的能源结构，不仅给我国能源安全带来威胁，也引发了许多环境和社会问题。
在电力的供应上，目前过度依赖于火电。火电除了消耗大量的煤炭资源外，还产生大量的硫和二氧化碳等排放物，严重影响生态和环境。在“十一五”规划中，新增电源投资建设还是过于倾向火电，2006年火电约占总发电量77.82％。此外，电网建设增长速度缓慢，导致发电和输电不相匹配。
(三)可再生能源开发度低
我国幅员辽阔，有较为丰富的可再生能源资源。据不完全统计和估算，我国目前小型水电的可开发量约为l亿多千瓦。太阳能每年能提供近50亿吨标准煤，风能可装机能量约10亿千瓦，生物质能资源近6亿吨标准煤，此外还有一定的潮汐能、地热等资源。但是，由于技术设备原因和新能源融资渠道等因素的限制，加上我国缺乏相应的新能源激励机制和政策扶持，多数可再生能源技术发电成本高，因此我国可再生能源的开发利用不足，2006年可再生能源在我国能源生产中所占比重仍然很少，只有8％左右。
(四)能源生产和利用效率低
我国的煤炭资源储量虽然较为丰富，但是煤炭工业的生产技术水平和管理水平低下。据不完全统计，目前我国约有2万家煤矿，其中中小煤矿占了90％以上。由于煤炭价格的上涨，许多小煤矿受利益驱动，用落后的方法进行掠夺式开采，使煤炭资源浪费和破坏严重，全国煤炭平均回采率约35％～40％，有的小煤窑的回采率竟只有15％，浪费和破坏非常严重。
二次能源是将一次能源经过加工或转化得到的人工能源，如煤气、汽油、焦炭等。二次能源的生产不可避免地将造成转换的损失。电能是最常见的一种二次能源，但是我国电力生产以高耗能的火电所占比重最高，火电生产效率低，2006年全国供电煤耗为366克/千瓦时，低于发达国家15％～20％。我国主要耗能设备的效率低下。其中，电站锅炉平均发电率为33.8％，国际先进水平为41％；我国工业锅炉的平均运行效率为60％～65％，国际先进水平为80％～85％。钢铁、水泥、电力、化工等八个高能耗行业，单位产品能耗比世界先进水平平均要高出40％以上。
2005年的统计数据表明，全世界能源消费强度(单位GDP产出消耗的能源量)为2.50吨油当量/万美元GDP，而中国达到8.77吨油当量/万美元GDP，是世界平均水平的3.5倍，美国的4.7倍，法国的6.8倍，德国的7.3倍(谭忠富等，2007)。
(五)能源市场体系不健全
我国能源发展存在的突出问题还在于各能源行业的市场体系不完善，很多还受制于原有的体制。具体表现在各行业之间的不相协调，如电力行业和煤炭行业的供需关系和利益矛盾；煤炭的生产供应和交通运输部门的关系；煤炭和原油等生产行业与销售行业间的关系和利差；可再生能源的投融资渠道；火电布局和电网建设造成的发电、输电、配电协调问题；水电和火电的价格级差等等。这些能源行业间的不协调及其体制的不完善，严重地制约了我国能源产业的发展。
(六)国际能源市场的价格波动
近几年来，国际能源市场受战争、原油减产和需求扩大等因素的影响，石油价格在不断攀升的同时，出现大幅震荡，给我国经济社会发展带来多方面的影响。在巨大的需求压力下，我国的石油储备体系建设刚刚开始。我国成品油价格仍不能准确反映市场供求关系，国内成品油由国家调控，往往滞后于国际油价的波动，油价机制的不合理，影响了正常的市场运行和我国在国际市场的石油期权定价。此外，我国熟悉国际石油期货的金融人才缺乏，2004年中航油在新加坡期货市场的巨大损失(中石油事件)就是一个深刻的教训。
三、促进能源产业与经济发展相协调的政策性建议
(一)完善能源产业宏观调控
1 优化能源结构
煤炭和石油是我国目前主要依赖的能源，所占额比重很大。然而，这些不可再生资源越来越少。因此，必须扩大可再生能源的比重，特别是大力发展水能、风能和太阳能以及生物质能等清洁能源。在保护生态环境和居民迁移权益的基础上大力发展水电，特别是在一些贫困和缺能地区建立小水电站；在确保安全前提下，应积极发展核电。
2 优化产业结构。淘汰高耗低效的生产力
一个符合经济发展规律的政策应倾向于有前途的企业。世界上大多数国家在启动私有化计划之前，都选择把国有煤炭工业进行重组。对目前我国的一万多中小煤矿，应实行关、停、并、转的政策，以提高资源的回采率和安全生产。对于大型衰老矿井的重组则不一定意味着关闭，更主要的是要右一个完整的重组计划，以帮助受影响地区发展一个新型的和谐社会和经济，并提高生产力。重组是一个长期过程，需要历经多年，而且耗资巨大，重组释放出大量的生产率潜力，使留下的煤矿更具有价格竞争优势。
在企业重组的同时，应大力发展第三产业，努力促进经济增长，由原来的劳动密集型向第三产业转变。坚决淘汰高耗能、重污染的企业，特别是关停一批不符合产业政策、超标排污的中小企业，提高这些行业的集中度和生产技术水平。
3 加快技术研发
针对我国能源效率低下的现状，应该制定相关政策，加强资源勘探和科技攻关，研究高效的煤炭开采方法，以提高能源与资源利用效率。同时加强耗能企业的节能技术改造。特别是对锅炉、大型电机的改造，以及钢铁、水泥、化工、建材行业的节能技术改造和余热的综合利用。此外，应该加大创新提高技术装备水平，抑制高耗能、重污染的产业过度发展，特别是控制高耗能和高污染的产品出口。提高资源使用效率，大力推行建筑节能，包括使用节能灯等各种节能器具。
(二)加强能源环境保护，提高能源效率
公众越来越关心环境问题，尤其是SOx、NOx和C02的排放。这些环境问题可以通过一系列的技术措施加以解决。在提高能源利用效率的同时，大大减少污染物的排放。为了缓解我国能源环境的压力，促进经济、能源和环境的可持续发展，我国已经制定了多项能源环境法律法规。在全球环境保护方面，中国在1992年加入《联合国气候变化框架公约》，2002年中国政府正式宣布核准《京都议定书》。在“十一五”规划中，我国提出了经济增长的资源与环境约束目标：在年均经济增长速度保持7.5％的同时，到2010年单位国内生产总值能源消耗累计下降20％。为了达到规划目标，我们提出以下几点政策性的建议：
1 改善能源利用方式
在优化和调整能源结构的基础上，应该努力改善能源利用方式。因为煤炭是我国的主要能源。要在供应安全性和环境保护等方面实现可持续性发展。首先要大力发展洁净煤技术，加大煤炭清洁利用的技术研究，扩大煤炭洗选的比重；其
次对煤质进行分类并明确它的用途，优质煤优先供城市和民用，高硫煤可用于脱硫电厂；鼓励城市使用天然气、液化气、电能；提倡发展热电联产和集中供热。
2 制定研发政策
在未来能源供需压力下，我国急需增加研发力度。具体可由研究机构和企业共同承担，政府给予一定的财政和政策支持。不同国家对研究开发的政府资助及激励是不一样的，有些较好的政策可以借鉴。如日本政府成立的“新阳光计划和新能源产业技术开发机构”(NEDO)，还有澳大利亚成立的合作研究中心(CRC)提供政府财政援助，用于制定由不同企业和研究机构参加的合作研究计划。
3 费税政策
为了提高资源的利用率，减少对资源和环境的破坏程度。可以考虑将各种资源税合并，并适时借鉴美国等国家的成功经验，引入权利金等制度。针对以往以产量为基数的征收办法，改为以资源储量为基数计征办法，对提高资源的回采率将起到一定的促进作用。例如，碳税是控制碳排放以保护环境的较有吸引力的措施，同时也能够增加财政收入。近年来，人类对全球气候变暖和温室效应问题越来越重视，各国针对履行《京都协议书》规定的减排量承诺，引入了越来越多的能源税和碳税政策。过去几十年里，世界各国都已有能源税，主要是以石油产品税的形式出现。我国可以借鉴一些有利的费税政策。
4 全面推进能源节约措施
(1)调整能源价格体系以促进节能
我国目前的能源价格仍不能充分反映资源的稀缺程度和供求关系，应尽快完善能源价格形成机制，推动企业采取以降低能源成本为目的的提高能源利用效率的措施。特别是完善煤炭流通和交易市场，理顺成品油价格，加大天然气价格调整力度，建立与国际接轨的成品油定价方法；形成发电和售电价格由市场竞争的机制等。
(2)提供贷款优惠政策以鼓励节能
我国目前的节能税收政策主要是对某些节能产品提供一定的税收优惠。但这些政策绝大部分是集中在节能降耗和环境保护的产品研发和技术推广方面，对节能的扶持力度不强。应制定和颁布专门针对节能项目的减免税、设备租赁和贷款优惠等激励政策，以促进节能项目投资的积极性和竞争力。
(3)综合考虑大城市交通系统，大力发展轨道交通；推行公交优先的政策；扶持节能型汽车的研发等
(4)开展全民节能宣传活动
中国政府近几年开展的中国绿色照明工程、能效标识和节能产品认证等措施对于提高全社会的节能、促进社会各界开展节能活动起到了推动作用。此外，节能周宣传、节能示范社区和大型节能展览也提高了全民的节能意识。这些有效的措施应该继续贯彻执行。此外，还可以建立各种节能基金以推动节能产品的研发、节能政策的实施和先进节能技术的改造。
(三)保障能源安全战略
面临着能源供需矛盾紧张的压力，如何建立我国的能源安全体系，应结合经济发展状况、能源结构及利用、国际能源的供求关系等方面展开。
1 增加国内能源供给
(1)加大能源勘探力度，提高开采效率。大力发展复杂地质条件油气资源开发、海洋油气资源勘探开发和煤层气开发等技术；制定相应政策，提高煤炭和油气的回采率；大力发展高效的煤炭开采方法；关闭一些乱采滥挖的煤矿。
(2)研发石油替代产品。积极推广石油的替代技术，如水煤浆，煤合成液体燃料，生物质能液化，天然气汽车、太阳能汽车和电瓶式汽车等。
(3)加强石油储备制度。自2003年起，我国开始在镇海、舟山、黄岛、大连等地建设第一批战略石油储备基地，可储备相当于10多天石油进口量，第二批基地的建设工作也已开始。同时，《国家石油储备法》等相关法律法规也正在制定中(梁金修，2006)。石油战略储备制度作为石油安全预警和应急措施，对于暂时缓解石油供需矛盾，平抑石油价格将起到了积极的作用。因此，应该加强该制度的实施，并鼓励地方和企业也积极参与，发展商业石油储备，逐步完善石油储备体系。
(4)加快发展新能源和可再生能源。大力开发和利用新能源和可再生能源，包括水电、风能、太阳能、生物质能、地热能及核能等等，改善能源消费结构，降低石油在能源消费中的比重。我国水电资源非常丰富，生物质能开发潜力也很大，燃料乙醇已经在一些省市使用推广，并取得很好的效果。这些新能源技术应该得到继续开发和积极推广。
2 加强能源的国际合作，保证我国能源安全
为满足我国石油需求的快速增长，我国石油工业应该实施国际合作战略，加强我国与世界其它产油国和进口国之间的关系，扩大国际能源合作，引进先进技术和管理手段。首先。要加强同中东非洲和拉美产油国的能源合作。这些国家和地区的石油探明储量在世界油气总储量中占很大的比重，中国与这些发展中国家保持着友好的关系，应该和他们在能源领域进行新的合作，包括油气储量的联合勘探、合资开发等(王玉庆，2004)。其次，在我国的疆土北面，要加强同俄罗斯和中亚地区的能源合作。这些国家的石油储量丰富，并且与我国地缘邻近，运输成本也较低。此外，还要加强同亚洲国家的能源合作。东亚国家特别是日本，不仅在清洁能源和石油替代品等方面已经有了一定的技术，而且在共同开发东海和南海大陆架及海洋油气资源方面也有很好的合作前景。
3 适时调整能源国际贸易政策
虽然在关贸总协定(GATT)中没有讨论能源问题，但能源在世界贸易组织(Wr0)中的地位越来越突出，重点表现在能源开发、生产和运输等环节上，这是将来进行谈判不得不考虑的问题，如：(1)减少能源进出口关税；(2)重新制定供应商市场准入原则；(3)给予最惠国待遇；(4)关于能源技术转让附加税等。
4 重视国际石油期货市场
大力培养国际金融和期货市场专才，以应变国际期货市场石油价格的波动，并做出合理的期权定价和期货操作，以规避风险。
5 完善与国际接轨的能源价格体系
继续完善能源价格体系，充分发挥价格的调节作用。用价格杠杆迫使生产企业和消费者节约使用资源，提高资源利用效率。同时，也建立了和国际相接轨的能源市场和环境，有利于引入外资，促进我国能源产业的发展。
总之。在我国“十一五”能源发展规划的实施过程中，要贯彻落实节约优先，立足国内，多元发展，保护环境，加强国际互利合作等能源战略，建立和我国经济发展相协调的能源体系，保障我国经济社会可持续发展。
(编校：育川)
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