农业政策性金融支持中小型农业基础设施建设问题研究
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作者: 费振国 卢东宁 侯军岐
摘要：中小型农业基础设施准公共产品的属性，使市场机制与政府机制无法单方面满足其融资需求，这就决定了政府机制与市场机制相结合的农业政策性金融才是解决中小型农业基础设施融资困境的有效途径。要做好农业政策性金融体系支持中小型农业基础设施建设的工作，我们可以借鉴国际上的成功经验，在强化农业政策性金融的服务导向，重构农业政策性金融组织体系，拓展农业政策性金融机构的筹资渠道、增强其融资能力，完善融资利益补偿机制等方面多做工作。
关键词：中小型农业基础设施；农业政策性金融；融资
作者简介：费振国(1977－)，男，山东德州人，西北农林科技大学经济管理学院博士研究生，主要从事农业技术经济与项目管理研究。
中图分类号：F323．9 文献标识码：A 文章编号：1006－1096(2007)02－0114－03 收稿日期：2006－12－09
一、中小型农业基础设施的准公共产品属性及融资特征
(一)中小型农业基础设施的准公共产品属性
保罗・萨缪尔森把公共产品定义为每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费减少的产品，也就是具有非竞争性和非排他性的产品。严格地讲，只有同时具有这两种特征的产品才是公共产品。但在实际中，在消费上具有完全非竞争性和非排他性的产品并不多，大多数是消费上具有有限非竞争性和非排他性的产品，也就是准公共产品。
中小型农业基础设施具有受益的区域性，只有社区以内的农户才能获得它提供的服务，因此具有一定程度的排他性。每个农户对既定数量和质量的中小型农业基础设施消费的效用都是其他农户消费该基础设施的减函数，也就是具有一定程度的非竞争性。同时它提供的服务既有私人效益也有社会效益，社会效益就是其外在性的重要体现。因此，中小型农业基础设施从总体上讲应属于准公共产品。中小型农业基础设施分为两类：一类是有规模、有联系的基础设施，具有一定的自然垄断性，具体包括县级中小型水利与农田基础设施、农业科研与实验、农业技术推广、农产品质量管理、动植物检疫等基础设施；还有一类是优效型基础设施，也就是农户无论收入水平如何都应该消费或得到的基础设施，具体包括动植物繁育、农产品加工、大型农业机械、农业教育与培训等基础设施(乔延清、吴秋景，2006)。
(二)中小型农业基础设施建设项目的融资特征
中小型农业基础设施的准公共产品性质，决定了它在消费过程中存在着“搭便车”和“外部性”等问题，市场机制难以发挥作用。按照公共产品理论，需要有政府的干预，采取政府提供或政府资助、市场提供的方式。但政府财政机制的非价格性或者说财政分配的基本无偿性，无法避免中小型农业基础设施因财政提供而产生的内部直接经济效益的损失，也就是“政府失灵”，尤其是对中小型农业基础设施的外部间接效益缺乏评价的标准，更容易造成财政资金使用的低效，违背了经济学对资源配置的基本要求。
在金融资源配置过程中，市场机制虽然起着基础作用，但由于外部性、垄断、信息不对称、交易成本等原因，导致金融领域中的市场机制同样存在作用边界和失效现象(董青马、向天雁，2006)。鉴于中小型农业基础设施资金回收期长、盈利低等不利条件，商业性银行不愿意提供中小型农业基础设施建设所需资金，因此完全依靠市场机制无法培育出一个农业基础设施所需的金融市场。
中小型农业基础设施的不可或缺性和市场机制与政府机制无法单方面有效提供的局面，决定了其资金来源的有效途径是市场机制“无形之手”和政府机制“有形之手”的有机结合。这种政府机制与市场机制相结合的机制，在金融资源配置领域表现为农业政策性金融机制。设立农业政策性金融机构可以有效地促进财政资金和信用资金的相互配合，从而满足政府的农业发展政策和银行资金运动规律双方的要求，更有效地推动经济的发展。
二、农业政策性金融支持与中小型农业基础设施融资
农业政策性金融是指与政府某些经济职能相联系，为贯彻政府的社会经济政策或意图，不以商业性标准为原则，以国家信用为基础，在农业及相关领域从事资金融通，并为政府所有、参股、担保和控制，支持、保护农业生产，促进国民经济协调发展和农业收入稳定增加的一种特殊金融活动。在我国中小型农业基础设施资金投入不足的情况下，农业政策性金融作为财政投融资的表现形式，可以有效地促进财政资金和信用资金相互配合，克服财政资金无偿提供所造成的效益低下，以及弥补资本市场的缺陷，加快中小型农业基础设施建设。
(一)缓解财政投入资金的不足
当前我国政府在农业基础设施投入方面的“政府缺位”和“政府失灵”与体制外供给，导致财政投入的严重不足。根据《中国统计年鉴》的数据计算，国家财政用于农业基本建设的投入虽呈逐渐增加的趋势，投入总量从1996年的141．51亿元增加到2003年的527．36亿元，但农业基本建设投资在基本建设支出中平均占比在6％左右，这与农业在国民经济中的地位以及农业为社会所做的贡献很不相称。农业政策性金融通过财政提供的资本金和贴息，利用金融的财务杠杆原理，以国家信用为后盾，能筹集到若干倍于财政资金的信贷资金投入中小型农业基础设施，从而有效缓解中小型农业基础设施发展资金不足的局面。
(二)提高财政资金的使用效率
中小型农业基础设施主要由县、乡(镇)政府提供。在取消农业税后，县、乡(镇)财政收入不足，在缺乏有效民主监督的情况下，上级拨的中小型农业基础设施专项资金被挪用的情况屡见不鲜。另外，财政资金也存在管理不善、利用效率低下、投资浪费等现象。
农业政策性金融的资金虽主要来自财政资金，但按照银行的方式而不是财政的方式为中小型农业基础设施提供贷款，保证了资金的有偿使用、专款专用及按期收回；遵循信贷资产安全管理的基本原则，提高了资金的流动性和安全性；通过建立和完善风险管理机制，对提供贷款的项目进行严格审查，降低贷款的风险程度，大大提高了财政资金的使用效率，因此是一种高效的支持方式。
(三)弥补资本市场的缺陷
农业政策性金融作为财政职能和金融职能的有机结合，其根本职能和核心边界之一应该是弥补市场机制的缺陷，满足农业基础设施对资金的需求。农业政策性金融资金与商业性金融资金运用的最大区别在于，后者是完全市场化的运作，追求利润最大化，而农业政策性金融可以发挥其示范和引导功能，通过自身的政策性融资活动间接地吸引、诱导商业性金融机构和民间金融机构资金投入中小型农业基础设施，对中小型农业基础设施项目的投资形成一种乘数效应，以达到以较少的资金推动更多的资金投入中小型农业基础设施建设的
目的。
三、农业政策性金融支持农业基础设施建设的国际经验
(一)各国农业政策性金融支持农业基础设施建设的具体做法
综观世界各国，没有哪个国家能避免对农业直接或间接的扶持。在农业支持措施中，金融支持占据着重要的地位，其中农业政策性金融在金融支持中占有绝对的比重。目前，发达国家已经形成了相对稳定和完善的农业政策性金融体系，建立起体系完备、规模庞大的金融集团，实现了对政策性金融资源的总体管理。部分发展中国家也建立起了相对独立、专门的农业政策性金融机构，并且随着经济的发展，不断加以调整和完善。各国通过农业政策性金融机构，贯彻对农业的支持政策，实现了对农业的综合支持，提高了农业的综合竞争力(白钦先，2006)。同时针对农业基础设施投资周期长、风险大、利润率低、对外部资金缺乏吸引力、融资难等问题，各国纷纷利用农业政策性金融机构，向农业基础设施建设项目提供低息贷款，弥补基础设施建设的资金缺口。各国政府通过农业政策性金融提供的资金极大地提高了基础设施的建设水平，在兴修水利、整治土地、农村道路等农业基础设施建设方面发挥了重要作用。例如日本把政策性金融提供的资金用于土地改良和水利建设，迅速实现了农业生产的水利化，极大地提高了水稻单产和总产量。
(二)农业政策性金融支持农业基础设施建设的经验借鉴
1．成立体系完备的农业政策性金融组织体系。美国于1935年成立的电气管理局，是美国农业部下属机构，对农村电业合作社等借款人发放贷款，用于架设电线、组建农村电网、发展通讯等基础设施的建设，提高农村电气化水平。日本农林渔业金融公库主要为土壤改良、林间道路等生产性基础设施建设提供资金支持。印度的农业中间信贷和开发公司于1963年成立，附属于印度储备银行，其贷款主要用于兴修水利、推广使用农业机械、土地开发等较大农业基础设施项目。
2．采取各种优惠措施，提供中长期贷款。世界各国农业政策性信贷在对农业基础设施进行扶持的过程中，采取低利补贴等各种优惠政策，为农田水利设施、大型机械工具、农场道路等提供贷款，保证农业政策性信贷的有效投入。为确保贷款的有效投入，各国农业政策性金融机构对基础设施提供的贷款进行严格的控制和管理，以防挪作他用。针对农业基础设施建设周期长的特点，各国的农业金融机构为农业基础设施提供中长期贷款。例如，印度的农业中间信贷和开发公司为农业基础设施项目提供的贷款期限分为两类，中期为3～5年，长期为15～20年。日本农林渔业金融公库为生产性基础设施建设提供的贷款利率较低，偿还期为10～45年。
3．通过各种渠道筹集资金。从国外的经验来看，各国均采取不同的措施以确保农业政策性金融的资金来源。如法国农业信贷银行既可以从信托储蓄银行借入资金，通过发行债券筹集资金，还可以充分利用活期存款、定期存款等方式广泛吸收存款；日本农林渔业金融公库资金主要来源于邮政储蓄和邮政简易保险，金融改革后还拟发行金融债券解决资金来源问题；韩国政府则明确规定要把邮政储蓄作为其农业政策性金融机构的重要资金来源；法国农业信贷银行资金来源于吸收存款和借入金融市场资金；印度则规定国家农业和农村发展开发银行可以从国外借债以补充资金。
4．加强农业政策性金融立法。农业政策性金融作为一种特殊的金融形式，应当受到法律的保护、制约与规范。世界各国大都通过立法对农业政策性金融机构给予支持和保障。如美国1923年颁布了《农场信贷法》，以后又进行不断修改和完善；法国政府早在19世纪就颁布了《土地银行法》；印度1963年颁布了《农业信贷和开发公司法案》；泰国1960年颁布实施了《农业和农业合作社银行条例》。
从以上分析可知，大多数国家的农业政策性金融机构都为农业基础设施的发展提供了强有力的支持，为缓解农业基础设施的资金瓶颈制约起到了积极的作用。我国应借鉴这些国家的做法，积极建立完善的政策性金融体系，以实现对中小型农业基础设施的资金支持。
四、农业政策性金融支持中小型农业基础设施的政策建议
(一)强化农业政策性金融的服务导向
在WTO框架下，各国政府对农业的支持应从流通领域转向生产领域，作为“绿箱政策”重要内容的中小型农业基础设施应成为农业政策性金融支持的重点。为此，农业政策性金融应为投资小、见效快的小型基础设施项目提供5年以下的短期贷款；为供电供水、农村道路交通、雨水集蓄利用工程、种子工程等小型基础设施提供5～10年的中期贷款；为农田改造、更新改造农机化设备、中型水库和中小河流治理等工程提供更长期限的贷款。
(二)重构农业政策性金融组织体系
针对我国农业政策性金融体制功能萎缩、服务体系不健全的现实状况，有必要对农业政策性金融的组织体系和运行模式进行重新构建，使其更加符合国家支持农业发展的战略要求。基于农业政策性金融支持农业发展任务的艰巨性，中国农业发展银行以收购粮棉为主，农村信用社已经“异化”为一种商业性组织，无法承担农业政策性金融的职能，以及各级政府都有责任、义务承担中小型农业基础设施建设的内在动机等因素，建立相对分权的中央级、省级、县级和乡镇级等四级机构的运行模式可能比较适合我国的国情(白钦先，2006)。中央级为中国农业政策性金融总公司，负责制定有关政策，包括支持政策、业务范围、支持重点以及业务的监督和评价等。省级机构为总公司的子公司，有独立的业务能力和财务能力，负责国家农业政策性金融政策的分解和执行，可以承办大额政策性金融业务。在县城设立分公司、乡镇设立办事处的依据是最大程度地满足当地农业发展、支持中小型农业基础设施的建设，没有必要全面设立。
(三)拓展农业政策性金融机构的筹资渠道，增强其融资能力
作为支持农业基础设施建设的农业政策性金融，其资金来源的重要特征应是成本费用低、量大集中、相对稳定和可用期长。我们应借鉴其他国家的做法，实现农业政策性金融机构融资渠道多样化和融资方式市场化。其资金来源主要有以下几种渠道：(1)加大财政支持力度。为了体现国家对中小型农业基础设施建设的政策、意图，财政应向农业政策性金融机构提供资本金。今后这部分财政无偿拨款应成为财政预算中经常而稳定的支出项目。(2)邮政储蓄是一种特殊的兼业形式，筹资成本较低，它利用的是邮局在地理空间上的分布优势，在一些人口过疏的地区，开展银行无法开展的储蓄业务，可以有效吸收社会闲置资金。它可以作为农业政策性金融机构一项长期稳定的资金来源。(3)社会保险和保障基金可让渡使用权的时间跨度较长，并且随着社会保险和保障制度的完善，其数量也会不断增长，它也可以成为我国政策性金融机构稳定的、可持续的资金来源。(4)发行农业政策性金融债券。在发行债券时，可采取免征税等优惠条件，吸引更多的认购者。(5)面向国际社会筹资。承揽境外国际金融机构、国际开发协会和亚洲银行对中国的农业项目贷款和扶贫开发贷款的转贷，积极争取外国政府的低息优惠贷款。
(四)完善融资利益补偿机制
农业政策性金融是政府执行农业政策的特殊工具，离不开政府的支持，这一点无论从理论上还是从实践角度讲都是有其合理性的。特别是中小型农业基础设施建设，属于低盈利性项目，这决定了农业政策性金融机构的资金盈利水平极为低下，甚至低于资金的筹集成本，因此在资金运用和资金来源之间必然会产生缺口。为此，要借鉴其他国家的做法，建立一个完善的财政补贴机制，通过建立利差拨付、确立合理经营费用补贴、提高呆坏账准备率等利益补偿机制，对政策性金融从事低盈利、亏本性投资所造成的政策性亏损，给予及时弥补，实现农业政策性金融机构的保本经营(朱东辉，2004)。
(五)建立健全农业政策性金融的法律、法规
时至今日，我国尚无关于农业政策性金融的专门法律，很难规范农业政策性金融机构的业务活动，这容易造成政策性金融偏离其正常的轨道以及地方政府部门对其不应有的干预。为此，我国应借鉴其他国家的先进经验，尽快制定出适合我国国情的农业政策性金融法规，从法律上对农业政策性金融的性质、经营方式、保障条件、各级政府的职责、财政补偿机制、农民参与形式、监管等内容进行明确和规范。明确政府、财政、中央银行等有关部门的关系，使农业政策性金融机构有法可依、有章可循，为农业政策性金融创造宽松、和谐的法制环境。
(编校：沈 育)
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