水能资源开发项目退役问题研究

来源:用户上传      作者: 卢明湘

　　[摘 要] 本文探讨了我国水能资源开发项目的退役问题。通过对水能资源开发项目的退役原因、退役方式评价、退役产生的问题进行分析，并从安全评价机制、退役评价机制、资金筹措机制和建立全寿命周期分析等角度，提出了构建水能资源开发项目的退役机制，目的是有效开发我国丰富的水能资源，推动水能资源开发的可持续利用和发展。
　　[关键词] 水能资源开发项目；退役问题；逆生态环境；全寿命周期分析
　　[中图分类号] F203 [文献标识码] A [文章编号] 1006-5024(2008)08-0114-03
　　[基金项目] 四川省教育厅青年基金资助项目“水能资源开发项目退役问题的循环经济研究”(批准号：W08215002)；四川省教 育厅四川循环经济研究中心资助项目
　　[作者简介] 卢明湘，西华大学管理学院工程管理系讲师，国家注册咨询工程师(投资)，西华大学项目管理研究所副所长、硕士生，研究方向为管理学。(四川 成都 610039)
　　
　　目前，我国对水能资源开发项目进行经济评价时，项目的计算期一般为几十年，那么对于计算期之后水能资源开发项目该做如何考虑?目前国际上水能资源开发项目退役工作正在逐步展开，而我国水能资源开发项目也将面临这一问题。但是，目前在大力开发我国丰富的水能资源时对退役问题考虑并不多，在对水能资源开发项目的前期可行性研究论证时，并没有从技术、经济和环境等角度考虑项目退役的问题。本文旨在通过对水能资源开发项目退役问题的探讨，完善水能资源开发项目的全寿命周期分析，目的是为水能资源开发项目的科学决策提供依据，从而有效开发我国丰富的水能资源，推动水能资源开发的可持续发展。
　　
　　一、水能资源开发项目退役的原因
　　我国水能资源开发项目存在着防洪标准偏低，工程老化失修等诸多问题，形成了大量的病险水库，必须面临退役。目前，我国及国际上的水能资源开发项目退役工作也在逐步展开，从退役工作开展的角度出发，水能资源开发项目退役的原因主要有以下三个方面：大坝安全、经济效益、环境保护。
　　1.大坝安全因素。目前，一些水能资源开发项目带病带险运行，水库功能逐步萎缩、甚至丧失，大坝超设计寿命运行，运行风险增大，安全事故时有发生，已对下游地区的经济发展、人身财产安全构成严重威胁。
　　2.经济效益因素。目前，我国许多水库大坝的服役期已达到40-50年，而且存在相当大的安全隐患，这些大坝的经济效益日益衰退，工程的运行成本及维修费用不断上升，致使工程的运行难以维持。因此，当大坝的除险加固费用远超过继续运行所发挥的效益或拆除所需的费用时就面临退役问题。
　　3.环境保护因素。随着人们对自然、生态系统的关注，全球环境意识的急剧增长，水能资源开发项目正经历着前所未有的考验。有关部门开始从大坝建设转向水资源管理和环境保护，对在役大坝也提出了十分严格的环境保护要求。流域生态环境保护问题就成了那些效益日益衰退的水能资源开发项目退役的原因。
　　
　　二、水能资源开发项目退役方式评价
　　水能资源开发项目退役是指包括项目从停止发电到完全拆除工程，恢复天然状态所做的一切工作。根据水能资源开发项目拆除程度的不同，可分为部分退役和完全退役两种。部分退役又可分为两种：一种是仅退役发电设施，保留大坝和其他建筑物；另一种是部分工程设施退役，不仅退役发电设施，还要降低坝高甚至是拆除大坝等。目前对大坝是否应该退役还争论不休。究竟水能资源开发项目是不是应该退役以及如何退役，我们应该通过对大坝的退役进行分析比较评价，包括安全评价、技术经济评价和环境影响评价等，以便对工程的继续运行或退役以及选择哪种方式退役作出选择。
　　1.安全评价。在水能资源开发项目是否退役以及是选择部分退役还是完全退役时，首先要考虑的是安全问题，要进行安全评价，即需要考虑防洪标准和溢洪道泄流能力、大坝的结构安全问题、洪水和地震及其他地质灾害导致的大坝安全问题和库区山体安全问题、大坝安全带来的人身财产安全问题和经济生活安全问题，并考虑是否可以通过采取一定的措施对大坝坝体和库区的山体进行加固，否则应该选择部分退役或全部退役方案。当需要选择部分退役或全部退役问题时，大坝拆除过程中的导流安全问题、大坝拆除后因地下水位降低引起的地质灾害问题也是必须进行考虑的。
　　2.环境影响评价。项目退役后将面临一系列的环境问题，包括坝址区附近的生态环境恢复建设问题、库区的生态环境恢复建设问题、地下水位下降对库区生态环境的影响、地下水位上升对下游生态环境的影响、库区泥沙处理对下游生态环境的影响等。因此，在进行项目退役决策时，应充分考虑不同退役方案对环境的影响，对环境影响进行评价。对项目退役带来的环境影响进行定量和定性的分析，选择改善环境投资费用少、对流域环境影响小的退役方案。
　　3.技术经济评价。通过安全评价和环境影响评价后，无论是选择加固还是对大坝采取部分退役或全部退役方案，都应该对加固、部分退役或全部退役等方式的不同方案进行技术经济的分析、比较和评价。首先，对可以通过加固继续发挥效益的项目，应提出不同的加固方案，并对各加固方案的投资费用和加固方案带来的效益进行分析评价，选择技术上可行、经济上合理的加固方案。当加固方案带来的效益或拆除大坝的费用小于加固方案的投资费用时，应考虑大坝的退役问题。其次，对必须选择退役的项目，应该根据项目的实际情况，进行综合安全评价和环境影响评价，确定大坝退役的不同方案，对各退役方案的投资费用进行估算，并对不同方案下对流域经济发展带来的影响和生态环境带来的影响进行定量和定性的分析，选择投资费用少、对流域经济发展、生态环境影响小的退役方案。
　　通过安全评价、环境影响评价和技术经济评价，对不同退役方式的安全性、环境可行性、技术可行性、经济可行性等进行分析和评价，并将退役对周围生态环境的影响、经济发展的影响等进行量化并纳入到经济评价中，从而决定究竟采取哪种方式退役。
　　
　　三、水能资源开发项目退役产生的问题
　　水能资源开发项目是一个庞大的综合项目，它的退役是一项政策性和技术性很强的工作，并且牵扯到很多部门和行业的利益问题，所以必须给予足够的重视。水能资源开发项目退役带来的问题主要可以归纳为技术方面的问题、经济发展方面的问题和生态环境方面的问题。
　　1.技术问题。在确定了项目退役的具体方式之后，需要考虑退役面临的技术问题，包括大坝、电厂设施、辅助设施部分或全部拆除、拆除过程中的施工导流、机械和电气设备的拆除和处理、废弃物的拆除和处理等技术问题；库区泥沙淤积问题的处理技术、泥沙下泄对下游水质和鱼类的影响的处理技术、库区地下水位降低带来的地质灾害问题的技术处理、下游地下水位上升带来的生态环境影响的技术处理等。技术问题的处理不仅存在方案的比较，还存在技术处理带来的一系列投资、费用的预算及施工计划等问题。
　　2.生态环境问题。大坝拆除后流域水环境将面临由水库的静态水状态回归到河流的动态水状态，这与建坝时流域水环境由河流的动态水状态变成水库的静态水状态相反，我们称之为“逆生态环境”。项目退役面临的逆生态环境问题，将给库区和下游的生态环境带来巨大的影响。大坝的拆除会破坏刚刚形成的水库生态环境的平衡，各种鱼类的生活习惯都会被打破，面临适应新环境的问题。大坝的拆除可能会导致山体滑坡、泥石流等自然灾害的发生；库区水位下降后，原来库区淹没的大量土地释放出来，形成大片的荒秃山地和湿地，如果不加以治理和利用，会产生山体滑坡、泥石流等自然灾害；库区泥沙淤积的处理问题及泥沙下泄给下游动植物和生产生活带来的一系列生态环境问题；大坝拆除对坝址区附近的生态环境的影响以及如何恢复建设问题；大坝拆除后大量原筑坝材料的堆放问题及有害物质的处理问题等。这些问题如果不及时处理好，将给流域的生态环境带来严重的不良后果。环境问题的处理不仅存在方案的比较，还存在环境处理带来的一系列投资、费用的预算及施工计划等问题。

　　3.经济问题。一方面，项目退役对流域经济发展将产生巨大的影响。首先，项目的退役直接使发电效益降低或消失。其次，依托水电形成的产业链的效益丧失和减少，比如原来库区利用矿产资源丰富的优势和水电站提供丰富清洁无污染的水电能源相结合，积极发展形成了大批企业，而项目的退役将直接打破水能资源与矿产资源的“黄金组合”优势，导致矿产资源开发和高耗能产业失去动力来源，直接影响这些项目的效益。第三，依托库区形成的产业链的效益丧失和减少，比如大坝的拆除将对依托库区形成的渔业和农业产生巨大的影响；同时，项目的退役将严重影响当地依托库区发展的旅游业，打破当地依托库区形成的旅游业的链条，使当地旅游业失去载体；另外，项目的退役对供水、防洪、航运等的效益也将产生巨大的影响。另一方面，项目退役本身需要巨额的投资，具体有：①对退役方案进行分析比较论证，最终选择确定退役方案的费用；②大坝、发电设施和附属设施的拆除费用；③库区泥沙处理、坝址和库区生态环境恢复的费用；④流域地质灾害处理的费用等。
　　
　　四、水能资源开发项目退役机制的建立
　　面对水能资源开发项目退役对技术、经济和生态环境等方面带来的影响，我们应当借鉴国外的经验，结合我国的国情，全面统筹考虑，从安全、技术、经济、环境和社会的角度考虑，建立起适应我国国情的水能资源开发项目的退役机制，从而有效开发我国丰富的水能资源。
　　1.建立安全评价机制。水利部2003年7月1日起实施的《水库降等与报废管理办法(试行)》中规定对降等与报废的水库大坝必须进行严格的论证和审批，并分别给出了符合降等或报废的条件。该办法是我国水库大坝安全管理的一个延续和深化的阶段，是一种科学对待病险库的管理态度。建议在此基础上完善水库大坝的安全管理，建立安全评价机制。首先，对已建水能资源开发项目定期开展安全评价工作，及早发现和排除水能资源开发项目中存在的各种安全隐患，目的是尽可能地发挥和延长水能资源开发项目的寿命，使其为经济发展做出贡献。对存在安全隐患的项目从技术、经济和环境的角度论证对项目设施进行除险、加固的可行性。当除险、加固等方式在技术上、经济上和环境上不可行时则需要进行退役研究，建立退役评价机制。其次，对新建项目不仅在项目运行过程中定期进行安全评价，更重要的是在项目前期决策、设计、招投标、施工等环节考虑安全因素，进行安全评价，及早排除安全隐患。
　　2.建立退役评价机制。当安全评价确定该项目必须列入退役计划时，必须建立退役评价机制。首先，从技术、经济和环境角度进行分析和评价，从而决定具体采取部分退役还是完全退役方案。在退役方案的选择时，不仅要对不同方案从技术上进行论证、从对地方经济发展的影响方面进行论证，更重要的是从退役对周围生态环境产生的“逆生态环境”问题进行论证，确定因恢复新的生态平衡所面临的技术和经济问题，通过多方案的论证，选择在技术上可行、经济上合理、环境上可持续发展的方案。其次，对被列入拆除计划的项目建立拆坝许可证制度。拆坝许可证制度包括国家、地方政府的拆坝许可证，其根本目的是要保证被拆除大坝的安全、被拆除大坝对河流及洪泛区带来的影响最小。拆坝许可证涉及的内容主要包括放弃或取消其发电功能的注册资格，对申请拆除的大坝需通过国家环境保护评价、开展濒危物种评价和国家历史文物保护评价，获取政府颁发的有关水质证书和水土保持管理证书，以保证拆坝不会影响水质及流域的水土保持，建立流域防洪的新方案，获取为拆除大坝而需建设的设施建设许可证和土地使用证等。第三，对新立项项目应将退役带来的技术、环境和经济等问题纳入项目的前期决策中，优化项目决策。
　　3.建立资金筹措机制。目前，除险加固和退役所需资金主要以公共投入为主，按照“分级管理，分级负责”的原则，各级政府建立相应的专项治理资金。但是，由于项目退役所需要的投资资金量大，仅靠政府的投入是不够的，必须建立和完善多元化、多层次、多渠道的投资体系，建立针对项目退役问题的资金筹措机制，广泛筹集水能资源开发项目除险加固和退役所需资金。首先，对于新建项目，应该对各水电开发企业和受益的防洪、渔业、农业、工矿业和旅游业等企业，从项目建成投产后每年产生的效益中按照一定的比例，提留部分资金作为项目的退役基金，作为项目退役的主要资金来源，提取基金的比例应该根据项目退役所需要的资金来确定，如果未来退役基金中的资金不足以解决项目的退役问题，则需要由各开发企业采取多种方式筹集资金自行解决项目的退役问题。其次，对于已建项目，我们认为应该对各水电开发企业和受益的防洪、渔业、农业、工矿业和旅游业等企业，从目前开始对项目以后各年产生的效益中按照一定的比例提留部分资金作为项目的退役基金，不足的部分可以通过政府补贴的方式进行解决。而对于项目除险加固的投资，建议根据除险加固的现状和各地的实际情况，采取不同的融资政策。因为项目除险加固后能产生新的效益。因此，除险加固的资金不应该以项目的退役基金作为来源，而应该采取以项目融资方式筹集资金，包括贷款融资、发行债券融资，在防汛责任制得到切实落实的前提下也可以采取拍卖、租赁、承包、股份合作方式融资。同时，应在项目除险加固后产生的效益中继续提取项目退役基金，为项目的退役筹集资金。
　　4.建立全寿命周期分析。类似人类和动植物一样，水库大坝也有生老病死这样一个过程，应得到科学有效的管理。因此，应该通过对水能资源开发项目的退役问题进行研究，将水能资源开发项目退役面临的技术问题、逆生态环境问题和经济问题纳入到水能资源开发项目前期的开发决策中，在水能资源开发项目中建立从“规划――设计――建设――运行――加固――退役”的全寿命周期分析和全过程管理。首先，对新上项目，不仅为项目建设带来的技术问题、生态环境问题和经济问题进行考虑，同时为项目退役带来的技术问题、逆生态环境问题和经济问题进行考虑，通过完善水能资源开发项目的全寿命周期分析和全过程管理，为水能资源开发项目的科学决策提供依据，从而有效开发我国丰富的水能资源，推动水能资源开发的可持续发展。其次，对已建项目，尽管未将项目的退役问题纳入项目前期决策，但是可以将退役问题纳入项目的事中评价，从而为项目实际运行过程中的科学决策提供依据。
　　
　　参考文献：
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　　[责任编辑：昱 文]

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