加强行政事业单位国有资产管理的思考

来源:用户上传      作者: 胡逢星

　　[摘 要] 本文通过分析目前行政事业单位国有资产管理工作中存在的主要问题及其原因，提出了加强行政事业单位国有资产管理的五点建议。
　　[关键词] 行政事业单位；资产管理；思考
　　[中图分类号] F273．4 [文献标识码] A [文章编号] 1006-5024(2006)12-0048-02
　　[作者简介] 胡逢星，江西省财政厅教科文处主任科员、会计师，研究方向为事业单位国有资产管理、教育及科技经费管理。
　　 (江西 南昌 330003)
　　
　　党的十六大把深化国有资产管理体制改革作为经济体制改革的一项重要任务，十六届三中全会和五中全会明确提出要建立健全国有金融资产、非经营性资产和自然资源资产等的监管制度。行政事业单位国有资产是非经营性资产的主要组成部分。长期以来，国有资产的管理一直注重经营性国有资产，而行政事业单位国有资产管理未得到应有的重视。
　　
　　一、加强行政事业单位国有资产管理的必要性
　　
　　行政事业资产是指行政事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总和。包括国家拨给行政事业单位的资产，包括行政事业单位用国家财政性资金形成的资产、国家调拨给行政事业单位的资产，行政事业单位按照国家规定组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经济法律确认定为国家所有的资产。其表现形式为：固定资产、流动资产、无形资产和对外投资等。行政事业单位资产的管理，实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。
　　行政事业单位国有资产主要由财政资金形成，分布在行政管理、公检法司、教育、科技、文化、体育、卫生等各个部门，而这些部门是各级政府保证国家机器正常运转的不可缺少的职能部门，担负着社会管理、社会进步和安全等社会任务，是各项事业发展和政府履行公共管理与公共服务职能的重要物质基础。管好用好这部分资产，对于建立和完善公共财政管理，深化财政管理改革，提升部门预算管理水平，提高财政资金使用效益，促进服务型政府及和谐社会建设具有重要意义。
　　
　　二、目前行政事业单位国有资产管理存在的主要问题及原因分析
　　
　　我国行政事业单位国有资产数量庞大，但由于种种原因，目前行政事业单位存在家底不清、账实不符，资产闲置浪费等问题，主要原因是：
　　 (一)没有制定资产配备标准或没有严格执行配置标准。资产配置存在较大的随意性，超编、超标现象严重，造成资产短缺和资产闲置、浪费现象并存。一是由于各部门的资产占用状况差异明显，导致难以形成统一的资产配置标准，资产配置无法可依；二是没有严格执行已有的资产配置标准。如对于行政事业单位的房产、车辆等资产，有相应的配置标准，但在实际执行过程中没有得到严格执行，使违反资产配置标准的情况屡有发生。由于上述原因，必然造成资产配置上的不公，造成行政事业单位中资产短缺和资产闲置、浪费现象并存。
　　(二)管理体制不顺，管理职责不清，资产管理“缺位”与“错位”并存。管理体制的作用是解决“谁来管”的问题，好的体制是管好国有资产的基础。但是长期以来，行政事业单位国有资产的管理体制一直没有理顺，存在着职责划分不清的问题。1998年机构改革后，虽然全国及中央行政事业单位国有资产管理职能划归了财政部，大部分省份也明确将职能放在了财政部门，但仍有少数地方将职能放在了国资监管部门。监管多头且各部门的职责划分不清造成的监管越位和缺位的现象同时存在，从而使得对行政事业单位资产实际上很难实现有效监管。今年5月份，财政部“两令“发布后，虽然明确了财政部门是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，对行政事业单位国有资产实行综合管理。但执行起来需要一个过程。社会舆论重企业国有资产管理轻行政事业单位国有资产管理的倾向，这也是形成目前监管中越位和缺位并存的重要原因。
　　(三)法律法规以及规章制度建设滞后，不能很好地适应财政改革的变化。行政事业单位国有资产的管理是依靠一系列管理制度以及由其规定的管理办法实现的，它解决的是“怎样管”的问题。但是，今年7月1日前，行政事业单位国有资产管理依据的仍然是原国家国有资产管理局1995年制定的《行政事业单位国有资产管理办法》等规章制度。今年5月份，财政部才发布了《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》，这两个办法是迄今为止在现行行政事业单位国有资产管理方面具有较高法律效力的制度文件，初步构建了我国统一的行政事业单位国有资产管理的制度框架，为依法开展行政、事业单位国有资产管理工作提供了一定依据。但是，这两个规章中原则性的规定还比较多，有关资产配置、处置、资产评估等具体规定还需要进一步细化，要确保在实际工作中将行政事业单位国有资产的各项管理规定落到实处，还必须进一步做好配套文件的制定工作。
　　(四)资产使用效率不高，流失严重。如资产报废、报损、转让和出售的过程中，存在不按规定申报处理、不经中介机构评估，不按公平、公正、公开原则规范运作情况。对外投资，出租、出借资产，没有严格按照国家有关规定办理审批手续。资产被人为地分割在各部门封闭式运行，不能合理流动，闲置严重，造成资源浪费及流失严重。
　　
　　三、加强行政事业单位国有资产管理的几点建议
　　
　　针对行政事业单位国有资产管理中的突出问题，应主要做好以下工作：
　　(一)理顺管理体制，建立由财政部门统一领导、各部门和单位分工负责的行政事业资产管理体制
　　按照统一领导，分级管理的原则，各级财政部门负责对行政事业单位国有资产实行综合管理，监督、指导本级行政事业单位及其主管部门、下级财政部门开展国有资产管理工作。主管部门负责对本部门所属行政事业单位的国有资产实施监督管理。行政事业单位对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。
　　(二)加强国有资产管理工作立法，建立健全国有资产管理制度
　　1．加快推进立法，实现有法可依。要尽快制定《国有资产法》或者《国有资产管理法》，对国有资产管理进行规范。
　　2．注重建章立制，实现有章可循。要尽快制定行政事业单位国有资产管理的配套政策和实施细则。一是要根据财政部“两令”确定的原则，研究制定行政事业资产的配置、使用、处置及资产评估、资产清查、统计报告、产权登记等一系列配套制度，细化各个环节的管理。二是要探索区别不同资产的情况进行管理制度的设置，以达到管理门当户对。比如说要为土地、房产、车辆、计算机，以及一些技术性较为专业的资产分门别类设置管理制度，以促进管理工作的针对性和实效性。
　　(三)实现规范管理，构建从资产形成、使用到处置全过程的有效监管体系
　　1．全面加强行政事业单位国有资产各环节的监督管理，把监督管理工作纳入日常化、规范化、制度化的正常工作轨道。在资产配置环节，明确资产配置的原则和程序，规范资产配置行为；研究制定资产配置标准和相关定额，使资产配置更加科学合理。资产使用环节，要建立对外投资、出租、出借和担保审批制度；建立事业单位长期闲置、低效运转和超标准配置资产的调剂机制，促进事业资产合理流动和优化配置。在资产处置环节，要建立和完善处置国有资产审批制度；要合理划分国有资产处置过程中的管理权限；处置国有资产，应按照公开、公正、公平的原则进行。在资产评估环节，要明确规定应进行资产评估的情形；对评估项目要实行核准制和备案制；对资产评估的单位义务和责任要作出相应的规定。
　　2．采取有效措施，切实加强行政事业单位国有资产处置收入、有偿使用收入管理。根据行政单位和事业单位的不同特点，按照加强非税收入管理的有关规定，对国有资产收入进行分类管理。行政单位国有资产收入(含处置收入、有偿使用收入)及事业单位国有资产处置收入，应当缴入财政专户，实行“收支两条线”管理；事业单位国有资产有偿使用收入应当结合分类推进事业单位改革的进程，按照激励与约束并重的原则，研究制定具体的管理办法。
　　3．有关部门要加强对行政事业单位国有资产的监督检查，对国有资产管理中的违法违规行为要及时查处。
　　(四)创新管理方式，加强行政事业单位资产的动态监管
　　首先要对行政事业单位资产进行全面资产清查，摸清行政事业单位国有资产的“家底”。在资产清查，账账、账卡、账实相符的基础上，建立行政事业单位资产信息管理数据库，实现对行政事业国有资产从入口、使用到出口等各个环节的动态管理。
　　(五)做好宣传工作，加强业务培训
　　有关部门要充分利用各种形式和渠道，认真做好宣传、培训工作，营造良好的宣传氛围。对于国有资产管理工作的重要性、迫切性，并不是所有的人都能充分认识的，这项工作涉及许多部门，包括财政部门、主管部门及行政事业单位，要调动各方面的积极性，需要通过广泛宣传，使全社会形成共识，密切协作、相互配合。加强国有资产管理，还应该加强对国有资产管理人员的培养，提高他们的业务素质，使他们尽快适应市场经济的需要。既要加强对现有人员的培养，使他们能够适应在向市场经济转换的条件下，管理国有资产的需要，又要注意吸收新鲜血液，培养管理队伍的新生力量。要强化业务知识学习，包括学习国有资产管理内容、会计基础知识等。
　　[责任编辑：熊一坚]

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