苍南县农村土地承包经营权流转现状、问题及对策
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摘 要 在坚持家庭承包经营的基础上，加快推进农村土地承包经营权流转，是现代农业发展的客观要求；转变农业发展方式，实现农业规模效益，促进农民增收的现实途径；是加快农村劳动力向二、三产业转移，实现分工分业，引导各类市场主体投资现代农业，推进社会主义新农村建设和构建社会主义和谐社会的必然选择。为了解和掌握我县农村土地流转的总体情况，探索新时期土地承包经营权流转机制，根据浙江省农业厅（浙农办[2007]36号）《关于组织开展农村土地承包经营权流转情况调查的通知》要求，在组织全县农经系统开展专题调查的基础上，从当前土地流转工作实际出发，笔者认为有必要将调查情况作些反映，并针对相关问题谈些对策与建议。
一、苍南县农村土地流转现状
全县有36个乡镇共776个行政村，现有农业人口115多万人，实行家庭承包经营的农户为24.60万户，实行家庭承包经营的耕地面积为39.97万亩，现从事常年农业生产的劳动力有18.63万人。我县农村土地出现流转历史较早，规模在不断扩大，大量农业劳力已向非农转化，涌现出大批专业户转入土地兴办蔬菜基地、花卉苗木基地、粮食生产农场和专业合作社等，通过这次调查表明，有进行土地流转的乡镇24个，土地流入的家庭农场、专业合作社或专业大户（10亩以上）的个数3541个，涉及土地转出农户为34554户，全县土地流转总面积达73333亩，占耕地总面积18.35%。
1.流转的特点
(1)普遍性
由于外出经商、兴办企业和劳务输出人数的逐年增加，部分家庭缺少劳动力主动提出将承包土地转给劳动力多而土地少的农户耕种或转给专业农场、合作社等种植。现代农业、特色农业、品牌农业实行区域化、园区化连片种植，给种植经营大户提供了承租转入土地的条件。据调查走访，无论是二、三产业较为发达的平原地带，还是欠发达的山区、半山区地方，农村土地出现流转情况越来越普遍。如经济较为发达的龙港、灵溪两个镇土地流转合计面积22419亩，涉及土地流出农户为7401户，且参与面很广。
(2)自发性
整个土地流转过程中基本上都是转出方与受让方自发进行的，经过入户问卷调查，没经村组同意的占70.6%；经统计，由农户自发流转的面积为70508亩，占流转面积总数96.1 %，自发流转的农户数为33071户，占流转农户总数的95.7 %。
(3) 随意性
农村土地转出方和受让方流转关系的建立主要是口头方式约定。全县已签订流转合同数仅为12472份，已签订流转合同的面积为19679亩，分别占总数36.1%和26.8%。已签订合同协议的基本属于一些规模化生产基地，投入资金较多，承租周期较长的专业大户、基地经营者和专业合作社等。
(4)长期性
流转期属于1年以内短暂性经营的流出农户与面积分别是5548户和12944亩，仅占总数的16.1%和17.7%；属于1年以上5年以内的流出农户与面积分别为25501户和53362亩，分别占总数73.8%和 72.7%；剩余的更长。
(5)单一性
土地流转的用途基本用于发展种植业，主要是用于粮食、蔬菜、瓜类、花卉苗木、水果及中药材等种植，约占流转土地90%，其它属于牧畜、家禽养殖和淡水养殖占少数部分。
(6)流转价款以现金方式为主
不同的地方不同作物流转金支付差额较大。农户问卷调查点的龙港镇新美洲村每年每亩租金为500元左右，而仙居乡雅中村每年每亩租金100元；专业大户和专业合作社用于种粮一般是每年每亩200元；少数用于花卉苗木基地一般每年每亩1000元以上。支付方式以现金为主。
2.流转的形式
(1)农户自行转包
大部分农户因举家务工经商从事二三产业，将自己承包土地经营权以一定条件部分或全部转交给受让方代为耕作，保持原承包方与发包方的权利和义务关系不变。采取这种形式流转全县面积在36000亩以上，近年来不少农户从简便易行出发，将自己承包土地自行免费转包于亲戚朋友或本集体经济组织成员耕种，以免土地抛荒。
(2)种养大户、家庭农场和专业合作社等承包经营
这种形式主要是一些种养大户、家庭农场和专业合作社等经营主体将因农民不愿耕种或没有劳动力、有固定收入的工商经营户手中的土地通过转包、转让、互换等其他形式重新承包过来，形成连片种植为主，发展规模经营。仙居乡仙居村仙农水稻种植专业合作社向当地农户转入600多亩种植水稻，流转期为5年，承包租金每年每亩200元。这种形式全县有19600余亩，占流转总面积26.7%。
(3)委托村集体转包
这种形式主要是一些农户因长期在外家庭没有劳力耕种，一时难以找到承租户，将自己承包的田地委托村集体转包，如巴曹镇方城底、炉头、东浦口等村，全县面积2825亩。
(4)股份合作经营
农户将承包的土地经营权作价入股，参与专业场、合作社实行股份制经营，作为利润分红依据。如桥墩镇较为山区的石龙村、岭凤村计面积650亩用于发展种植中药材、杨梅、马蹄笋等开发性农业。
(5)租赁经营（包括反租倒包）
在承包期内，一些农户将承包土地直接出租给本集体组织以外人员耕种经营。承租方只向承包方交纳土地租金。这种租赁形式在我县颇多，面积共有11200亩，占总数15.3%。多数的承租方是农业种养大户、农场、专业合作社、农业科技人员或来自城镇再就业职工，他们较大面积、较长时间地租赁农户承包地，发展专业化、规模化的农业生产。如苍南县瑞丰园农业科技有限公司目前承租了灵溪镇河口叶村农户土地60余亩，县农业科技人员参与合作经营，引进先进的科学技术大棚种植蔬菜、瓜果等作物，加大科技投入，实行规模经营，经济效益十分可观，成为我县传统农业向现代农业转型的先进典型和全市蔬菜种植科技示范基地。
二、存在的主要问题
1.土地流转不规范
（1）无序流转普遍。土地流转多数是农户之间私下交易，没有签订土地流转书面协议的占64%左右，大部分农户与农户之间只是口头约定，随意性较大。
（2）部分流转协议双方权益和义务不够明确，条款内容过于简单，对流转双方权利与义务及违约责任、地上附属物处理、土地被征用后的承租户损失补偿等缺乏明确具体的约定，双方权益得不到有效保障。
（3）缺乏政策引导，没有组织或服务机构参与规范操作的土地流转，也带来了一系列的经济和社会问题，导致矛盾纠纷。
2.土地流转信息不畅，环境与服务组织滞后
由于土地供需信息网络尚未形成，供需双方的信息不能得到有效沟通，使流转受阻，影响了规模经营。另外，服务环境和服务组织甚是滞后，使有关项目资金和技术引得进、留不住、带不动。
3.基层干部和群众对土地流转思想认识不够
调查发现许多乡镇和村干部及农民群众对土地流转含义感到陌生，大多数农户不知土地承包法的有关内容及其土地流转有关法规、规章、政策和知识。农村干部在思想上认识不够，在工作上缺乏重视。
4.有些土地流转也带来了土地功能的破坏
有部分地方土地转入后，经营户采取掠夺式耕作，导致土壤肥力下降；有的用在非农业生产上，完全改变了耕地功能；有的甚至以流转土地名义，然后进行违章搭建等，使土地难以复耕。
三、规范和推进农村土地流转的对策与建议
1.基本原则，积极引导农村土地有序流转
各级领导尤其是乡镇和村干部在提高对农村土地流转重要性认识的基础上，要遵循土地流转中的基本原则：①土地所有权不变原则；②自愿流转原则；③有偿流转原则；④依法流转原则；⑤公平、公开、公正原则。在实际工作中加强法律法规和政策宣传，提高意识，改变农民“恋土”观念，帮助农民选择适当的土地流转模式，要从促进农业结构调整、增加农民收入的高度出发做好正确引导，保证流转过程健康有序。
2.土地流转规范管理
（1）要建立土地流转监管指导体系。农村土地流转工作，涉及土地法律法规与政策的宣传、培训、农户规范合同的签订、鉴证、登记和备案等工作，任务相当重要、艰巨，必须建立健全强有力的监管体系。
（2）要规范土地流转手续。1年以上的流转要提出申请，在流转双方协商一致的基础上依法签订全县统一文本格式的流转合同，明确土地流转的形式、用途、补偿、期限与违约责任等，并进行有关鉴证和登记备案。
（3）要加强土地流转的协调和矛盾纠纷处理。
（4）各级政府要出台政策指导。
（5）要提供司法服务保障。
3．积极培育土地流转市场和中介服务组织。建立承包土地经营权的市场化流动制度是农村土地制度变迁的必然趋势，要在保障农民合法权益的前提下，积极探索通过市场调节土地流转的长效机制。建立以乡镇农经部门为主体的“三级”土地流转中介服务组织，提高农村土地流转信息化网络服务水平，及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息资料，定期公开对外发布可开发土地资源的信息，实现供求沟通。
4．创新机制，积极推广“代耕法”模式。“代耕法”土地流转模式是县领导根据苍南当前土地流转实际，充分尊重和保护绝大部分农民意愿，在依法采取转包、出租、互换、转让、入股方式流转土地承包经营权的基础上，为有效遏制耕地抛荒，增加农民收入，积极委托代耕而提出的一种创新模式，并且将形成政策性文件出台。支持和鼓励各乡镇根据当地实际积极探索农村抛荒地委托代耕；积极鼓励有资金、懂技术、善经营、会管理的种养大户、工商企业、农业龙头企业、农民专业合作社、农业科技人员等农业经营主体投资效益农业，实现土地、资金、技术、劳力生产要素的有效配置，提高土地的利用率和农业产业化经营水平。同时建立健全考核和激励奖惩机制，加强领导，实行责任追究，通过推行“代耕法”，遏制农村土地撂荒，进一步推进农村土地流转。
5．加强扶持和土地宏观管理。一是要加大县财政扶持力度，对依法流转土地或在推行“代耕法”中促进土地规模流转的农户和经营主体等给予适当的资金补助。要重点扶持将土地承包经营权流转给规模种粮主体，并签订流转合同3年以上的农户、新增连片流转土地100亩以上的农户与村、股份合作社以及组建土地代耕流转中的服务组织，有条件的乡镇也要制定相关的扶持政策；二是实行信贷支持，农村信用合作联社及有关机构要把规模经营主体作为信贷支农的重点，解决规模经营主体季节性、临时性所需生产经营资金不足；三是实行用地政策倾斜，对规模经营主体因生产需要建造简易仓库、晒场及农业生产配套用房的用地，在符合土地利用总体规划的前提下，应视作农业生产用地；四是要通过加强土地管制、严格限制流转的农用土地向非农用转移，强化土地宏观管理，保证农地资源的可持续利用。
作者简介:郑同睦，男，1959年出生， 经济师，从事农村土地承包工 作。
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