成都推进城乡一体化的思路和实践

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　　近年来，成都经济社会发展取得了显著成就，但城乡二元结构矛盾和“三农”问题，仍然是成都实现“三最”（努力建设中国西部创业环境最优、人居环境最佳、综合实力最强的现代特大中心城市）奋斗目标和全面建设小康社会的主要矛盾和突出问题。成都市委、市政府确定，通过推进城乡一体化，解决“三农”问题，用科学发展观构筑一条城乡共同繁荣的发展道路。
　　从２００３年初开展这项工作以来，大致经历了三个阶段。一是组织试点，在双流县、锦江区等地率先进行以“三个集中”为主要内容的探索；二是全面推开，在总结试点经验的基础上，从 ２００３年１０月起，在全市开展推进城乡一体化的各项工作；三是积极完善，２００４年以来，相继出台了１８个配套文件，逐步把推进城乡一体化的各项工作纳入规范化、制度化、法制化的轨道。
　　
　　一、推进城乡一体化的主要思路
　　
　　成都推进城乡一体化的总体思路，概括地说，就是“六句话”、“三大重点工程”和“三个集中”。“六句话”，就是以中心城区、县城和有条件的区域中心镇为重点，以科学规划为龙头和基础，以产业发展为支撑，以建立市场配置资源的机制为关键，以制定和完善相关政策为保证，以农民生产、生活、居住方式的转变为着眼点和落脚点。“三大重点工程”，就是在农村地区大力推进农业产业化工程、农村发展环境建设工程和农村扶贫开发工程。“三个集中”，就是农民向城镇集中、工业向园区集中和农用地向规模经营集中。
　　（一）从发展格局上探索城乡一体化新思路
　　以发展规划为龙头。在编制成都市国民经济和社会发展“十一五”规划和修编城市总体规划、土地利用规划中，把全市农业和农村发展作为规划的重点内容之一，围绕中心城区、４个中等城市、１１个小城市、３０个区域重点镇和农民集中聚居点，配套实施市域城镇体系规划编制；完成城南、城东新区建设２２个控制性规划、专业规划编制；完善城乡产业发展、生态建设规划。经过科学规划和合理引导，提升了城乡资源的价值，在２００５年土地供应面积减少的情况下，预计全年将实现土地总收入１９０亿元，增长６２％。同时，提高了非农产业发展的积聚效应，全市农村有４０％以上的劳动力从事二、三产业，农民人均纯收入５０％以上来自非农产业，部分农民从自耕自足的小天地走进城乡一体的大社会。
　　以基础设施建设为载体。基本构建起都市区半小时和市域１小时公路交通圈，中心城与卫星城的多通道路网、旅游公路网、县道公路网、乡村公路网建设取得了突破性进展。２００５年１０月在西部地区率先实现县县通高速、村村通水泥（沥青）路。投入１０８．２亿元开展了城市环境、城乡结合部环境、农村生态环境综合整治三大工程，加大对欠发达区（市）县和农村财政转移支付力度，改善农村生产生活条件。城郊４１个用不上气、收不到光纤电视的村，远郊２２３个不通客运车、不通电话的村，都已实现了村村通。
　　以推进工业化、城镇化和市场化为手段。鼓励部分不宜在城区发展的工业向郊县转移，通过做大做强民营经济、大力培育特色经济、积极拓展配套经济、扶持提升劳务经济来发展壮大县域经济。２００５年前三季度，全市民营经济增加值６２３．５亿元，增长２０．４％；农村劳动力转移输出６８．６万人，实现劳务收入２５．３亿元。目前，除城区以外的县域经济总量占全市的比重达到５５．５％，成为城乡发展的主导力量。注重消除城乡分割的体制性障碍，不断深化行政管理体制改革、投资体制改革，强化市场机制在资源配置中的基础性作用。成都市辖下的县城和３０多个市级重点镇的基础设施建设步伐加快，承载能力、服务功能和集聚作用增强。
　　（二）从推进方式上探索新途径
　　推进工业向园区集中。制定并实施工业布局规划纲要，调整优化工业布局。将全市１１６个各类开发区调整规范为２１个工业集中发展区，投入２４．５亿元加快基础设施建设，提高工业集中发展区承载能力和服务功能。积极推进东郊工业区结构调整，今年新启动１７户规模以上企业搬迁改造，累计启动１４１户，其中６０户已完成搬迁改造并竣工投产。积极培育主导产业，加快电子信息、机械（含汽车）、中药现代化、食品（含烟草）、冶金建材和石油化工等六大工业基地建设。大力发展高新技术产业，２００５年实施了２９４项国家火炬计划、国家星火计划和科技示范工程项目，建立了２个技术转移中心和５个重点工程中心，促进资源要素向高新技术产业集聚。应用先进适用技术改造传统产业，工业技改投资保持高速增长，８个投资额在１亿元以上的重点工业技改项目进展顺利。
　　推进农民向城镇集中。对星罗棋布的自然村进行了调整。中心城区和具备条件的农村地区开始实施农民新居工程，通过集中连片开发，统一兴建农民新居，实行社区化集中管理，引导移风易俗，倡导文明生活。以双流县为例，２００４年以来全县自然村数从５０１个减少到２６７个，“蜀星花园”、“甘泉民居”等成为吸引农民进入小城镇的样板工程。在暂不具备条件的中郊和远郊农村地区，制订农居建设控制性规划，因地制宜地建设中心村，引导农民向定点的集中区居住，变散状居住为聚集安置，既降低水、电、气、通讯等公共设施配套成本，又改善农民居住环境。
　　推进农用地向规模经营集中。根据成都市农村人均耕地不足１亩的现状，加快土地利用由外延粗放型向内涵集约型的转变。以土地流转中心为载体，培育发展土地流转市场，在不改变土地所有制性质的前提下，采用集中承包、竞标承包、土地租赁、股份合作等多种方式，促进土地向业主集中。２００４年以来全市土地流转面积１０７万亩，涉及农户３２．３万户，占总农户的１２．９％。以农业产业化为抓手，发展规模经营，扶持了１０３家产值或销售收入超过５０００万元的农业产业化龙头企业，建起了１２４５个农村专业合作经济组织，联系带动农户１０９．２万户，带动面达５２％。以绿色农产品规模化生产为重点，发展生态农业，２００５年新建了２３个无公害农产品基地，建成优质水稻、油菜、蔬菜、水果、花卉、茶叶、中药材等基地６４０万亩。
　　（三）从统筹体系上探索新机制
　　建立城乡统筹的社保制度。市、县两级财政筹集３５亿元，将１９９１年以来征地农转非人员纳入社保范围，已有６．９万名征地和已征地农转非人员按月领取养老金，全市基本养老保险参保人数达到１１５万人。
　　建立城乡统筹的卫生制度。全面实施了新型农村合作医疗体系，参加合作医疗的人数已达到２６５．６万人，参加率达７０．８％，已有３１０个乡镇卫生院划归县级人民政府管理。农村药品进入集中配送网络，药价降幅在１５％以上。
　　建立城乡统筹的就业制度。清理并取消农民进城就业限制，建成国内一流的人力资源市场，建立４２５个充分就业社区和５７７个劳动保障工作站，２００４年成都市城镇新增就业人数７．２万人，城镇登记失业率３．１％，低于全国平均水平１．２个百分点，被国务院评为全国再就业先进工作单位。
　　建立城乡统筹的教育制度。投入１０余亿元改造农村中小学危房，新建和整修乡村学校４００余所；安排１千万元用于乡村学校信息建设，推动城市优质教育资源与农村教学对接；实施农民培训工程， 培训农民８０．３万人次；抽调了４００名优秀教师到乡村学校支教。
　　建立城乡统筹的管理体制。开展了新一轮乡镇行政体制改革，优化乡镇布局，确定了３０个市级重点镇；推行高效管理，调减乡镇办事机构４００个，裁减乡镇干部８％；改革乡镇财政体制，探索预算县乡共编、资金集中收付、财务分级核算等管理方式，逐步把农民公益性事业负担转为财政负担。

　　
　　二、推进城乡一体化取得的成效
　　
　　（一）加快了城乡经济发展
　　全市经济社会持续快速协调发展，实现了发展速度与结构、质量和效益的统一。预计２００５年实现地区生产总值２１７４亿元，同比增长１３．３％，其中第一产业增加值１６１亿元，增长５．７％；第二产业增加值１０１３亿元，增长１５％；第三产业增加值１０００亿元，增长１２．８％。地方财政收入１２８亿元，增长２８％。全社会固定资产投资总额１０７０亿元，增长２４％。社会消费品零售总额８７５亿元，增长１３．５％。进出口总额３１．５亿元，增长２５％，其中出口１６．６亿元，增长２３％。
　　（二）改变了城乡面貌
　　成都市城乡建设的快速发展，带来了城乡面貌的大变化，人居环境不断改善。一是城乡更绿。主城区新增绿地３６０公顷，绿化覆盖率达到３７％，国家级生态示范区建设面积占全市面积的８１．１％，自然保护区覆盖率２０．７％。二是城乡更美。加强了城市规范管理，整治了城区４５７条街道和１２４个社区。取缔了占道摊点２万余个。拆除各类违章建筑１３０余万平方米、户外广告４６００多块。规范商招店招４．１万块，处置和复工烂尾楼３６处，竣工１７处。三是城乡更净。新建的污水处理设施投入运行，城区生活污水集中处理率达到８２％。进行了中心城２９５条街道雨污管网改造和５０余条河道整治，治理了重点超标排污企业１８９户，成都市岷江、沱江和城区主要河流出境断面水质明显改善。创建国家环保模范城市已通过国家技术核查。
　　（三）提高了城乡生活水平
　　一是群众收入增加较快。预计２００５年城镇居民人均可支配收入１０３９３元，增长７．８％；农民人均纯收入４０７２元，增长１１．４％，创１０年来新高。二是困难群体生活得到改善。城市低保标准从每人每月１７８元提高到２１０元。“安居工程”完成和在建低保户住房３０００户，“帮困助学”发放２８３４万元资助贫困家庭学生４３８０名，“帮困助医”拨出４５０１万元专款补贴农民参加农村新型合作医疗制度，农民自愿参保人数超过２３７万人，参加率为７１．３％。提高农村优抚、五保户供养标准，解决了１．２万农村贫困户的基本生活。三是居民生活质量提高。城区居民人均住房建筑面积２７．１平方米，农村居民人均住房面积３７平方米，集中饮用水水源地水质达标率９９％以上，小学升学率１００％，初中升学率８２．４％，高中毕业生有７４．２％升入大学，私人小汽车拥有量位居全国城市第三，移动电话用户４５０多万户。
　　
　　三、推进城乡一体化的几点体会
　　
　　要始终围绕全面建设小康社会的目标来实施。全面建设小康社会，是抓发展的方向和目标。要突破农村这个全面建设小康社会的难点，取决于切实解决“三农”问题。基于成都农村人口占６３％的现实，紧紧把握大城市带大郊区这个实际，通过全面实施城乡一体化发展战略，以推进农民向城镇集中，加快农民变市民的转型进程；以推进工业向园区集中，加快产业结构调整的转型进程；以推进农用地向规模经营集中，加快农业产业化发展的转型进程，目的就是要致力于改变城乡生产和组织的不对称性，更好地增强城市对农村的辐射和带动作用，带活农村经济、带优农业产业、带领农民致富，真正使全面建设小康社会扎扎实实覆盖到全市农村，全面建设小康社会的成效实实在在惠及到全市农民。
　　要始终围绕统筹协调来推进。统筹协调，是抓发展的方法和途径。城乡经济社会要始终沿着优势互补、良性互动、共同进步的走向健康发展，取决于切实把握统筹到位有效、协调科学有方的推进方式。在推进城乡一体化进程中，把农村和城市作为一个有机的统一整体，编制城乡融合的规划体系，建设城乡对接的基础设施，整合城乡互动的产业布局，构建城乡统筹的发展格局，建立城乡一体的制度体系，目的就是要改变生产要素城乡流动不畅通、资源利用城乡配置不均衡、比较优势城乡互补不紧密的局面，着力扩大城乡发展的内需和空间，强化互联互动，加大整体推动，统筹兼顾、妥善处理各方面的利益，促进城乡经济社会全面、协调、可持续发展。
　　要始终围绕以人为本来落实。以人为本，是抓发展的本质和核心。要实现推进城乡一体化的全部意义和最终目标，取决于切实体现权为民所用、利为民所谋、情为民所系，始终维护人民群众根本利益的宗旨。在推进城乡一体化进程中，着眼城乡实际，完善具体政策，改进惠民方式；立足城乡现状，加强综合治理，改善人居环境；结合重点建设，办好实事项目，改变城乡面貌，目的就是把解决老百姓最关心、最实际、最紧迫的问题贯穿于推进工作的各个方面，把帮民之策、利民之举落到实处，努力为全市人民创造更加殷实和更高质量的生活。
　　推进城乡一体化是一项长期、复杂的系统工程，要按照科学发展观的要求，抓住西部大开发的战略机遇，在四川省委、省政府领导下，在更大范围和更高层次上，统筹城乡经济社会发展，加快推进城乡一体化进程，努力把成都建设成为西部创业环境最优、人居环境最佳、综合实力最强的现代特大中心城市。

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