完善我国高等教育财政拨款模式探讨

来源:用户上传      作者: 王光宇　徐晓辉

　　1995年，我国颁布《教育法》，提出要在中国逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、校办产业的收入、社会捐集资和设立教育基金等多渠道筹措教育经费的新体制。从法律上确立了教育经费的多元投资体制，明确了财政经费在多元教育投资中的主体地位。1997年，在经过几年的“并轨”过渡之后，中国高等教育开始全面实行收费制度。从成本补偿角度来看，我国现有的教育结构模式存在很多问题，这些问题导致：高校经费严重不足，财政压力巨大；高校教育经费的主渠道薄弱、结构不合理；财政性教育经费事权、财权不统一；高校教育拨款依据和收费标准不合理，不科学；对多元化筹措教育资金的政策扶持力度不够。
　　
　　一、高等教育财政拨款模式存在问题分析
　　
　　(一)政府财政能力有限性导致高校资金总体供给不足
　　从财政拨款来看，发达国家教育经费一般占GNP的5％-7％，很多发展中国家，教育经费一般占GNP大约4％。我国从20世纪70年代到90年代，每年教育经费占当年GNP的比例大约在2％，在世界各国的排名倒数第十几位。如要按人均教育经费算，我们更少。从总体上看，以2003年为例，尽管政府在教育方面的投入总量比上年有所增长，但预算内教育经费占财政支出比例和国家财政性教育经费占GDP的比例却比上年分别下降了0．08和0．04个百分点，有17个省级政府没有达到《教育法》规定的教育投入增长要求。具体到高等教育上，我国高等教育经费约占教育总财政投入的20％左右，比例也很低。直接导致了我国大多高校办学经费不足，见下表1：
　　
　　总体上看，尽管我国2005年财政收入超过30000亿元，但是各级政府财力总体上是比较紧张的，而且2006年我国影响财政收入因素比较多，一是由于税制改革将导致部分税种收入下降。如2006年个人所得税中的工资、薪金所得免征额从800元提高到1600元，增值税转型改革，取消具有2600多年历史的农业税的征收等等。二是主要税种随着经济增速的回落将有一定的回落。由于投资增速和出口增速将出现明显的回落，工业增长速度也将有所下降，增值税增长速度放慢；受建筑业增速回落的影响，营业税增幅将出现回落；工业企业亏损面扩大，企业所得税增长速度将出现回落。
　　这些都使政府很难大幅提升高校财政拨款数量。不仅如此，一些规定到现在也没落实，如国家规定的逐年提高国家教育财政拨款占国民生产总值的比例，在2000年就应该达到4％的目标，但是事实上很多地区不但没有实现目标，反而呈停滞或下滑之势。
　　目前我国高校办学经费已经由政府单一拨款，转变为以政府财政拨款为主，多渠道筹集资金的阶段。但是，以政府财政拨款为主的格局近年来不会改变。这就意味着，在今后相当长的时间内，各级政府必须为全国高等教育“埋单”。问题是，政府的拨款并不能满足大多高校办学经费需要，这些直接导致了高校资金供给不足，高校如果进一步提高学费，会受到社会各界的质疑和反对。
　　
　　(二)财政性教育经费事权、财权不统一
　　
　　我国财政性教育经费长期处于事权和财权分离的状态。我国国家预算按预算等级依次分为类、款、项、目四级，尽管财政部1999年将教育事业费升格为“类”级，但教育基本建设费仍设在“款”级科目中，但是教育经费没有预算单列，导致我国财政性教育经费长期以来处于事权和财权分离的状态。具体体现在：政府教育行政部门主管教育事业，财政部门负责教育事业经费拨款，政府计划部门负责教育基建投资，在预算表格的汇总归类时，教育财政预算总额要与文化、科学、卫生部门的预算汇总成整个财政事业费预算中的“类”级和财政基本建设费预算中的“类”级。教育事业费属于文教科学卫生事业费类中的款级，教育基本建设投资属于基本建设费类中的社会文教费款级。国家预算首先在类级支出中分配，然后依次在款、项、目级中进行再分配，教育经费是国家预算第二次分配。由于教育经费预算等级较低，教育的事权属教育部门，教育的财权属财政与计划部门，教育的事权与财权相分离。教育部门财权较小，难以有效行使事权，不利于教育事业的发展。
　　
　　(三)高等教育拨款依据不够科学合理，缺乏拨款效益的分析评价制度，资金浪费现象比较严重
　　我国高等教育财政的拨款没有考虑成本补偿问题，建国以来到1985年，按“基数加发展”拨款；后按“综合定额加专项补助?模式拨款。这种模式没有考虑生均成本和规模效益，往往导致拨款中的盲目性和制止不正当的开支行为。现在虽然采用了新的拨款模式，但所依据的“生均成本指标”是上一年的决算数而．非符合本年实际的成本额，没考虑物价因素，缺乏拨款效益的分析评价制度以及与绩效挂钩的激励机制，不能准确地反映财政性教育经费的使用效率。缺乏有效的考核监督，必然导致资金的浪费和闲置。所以，尽管每年政府投入大量的高等教育资金，但实际效益并不显著，教育资源浪费现象十分严重，如设重复购买，使用效率低下；管理机构臃肿，干部队伍庞大、人浮于事、师生比例严重失调等等。世界银行曾对我国部分高校的教学设备和实验室的利用率作过统计，约在60％以下。据国家教育部统计，全国高校仪器设备有20％以上处于闲置状态，价格昂贵的大型科研装备的利用率最高不过15％。而在日本大型的先进设备整个国家也没有几台，科研人员排着队使用，设备的使用率很高。据有关部门对北京中关村地区部分高校5万元以上的3690种大型仪器利用率的调查，年开机率大多不到400小时，不开机的占40%以上。在一些高校里普遍存在着实验室小而全、设备的高占有率和低使用率等现象。
　　
　　(四)缺乏鼓励多元化筹措教育资金的政策
　　现我们目前缺乏鼓励多元化筹措教育资金的政策，一是我国高等教育经费来自于社会投资比例不高，我国《高等教育法》明确规定“设立高等学校，……不得以营利为目的”，民间资本不可能追求公共产品，直接抑制了投资。另外，我国民办高校没有与公办高校有平等的地位，如在名称上、毕业证书上等等；都存在歧视。二是1999年尽管我国颁布了《中华人民共和国公益事业捐赠法》，但是在税收上规定不具体，缺少优惠政策，来自社会的捐赠不多。目前很多发达国家高校，教育捐赠逐渐成为与政府投入、学费并列的重要的经费来源，有效地缓解了教育经费的紧张。如美国高校来自于社会团体、校友等的捐赠，约占美国高等教育经费的8％，接受捐赠的形式手段也多样化，如现金捐赠、证券捐赠、信托捐赠和实物捐赠等等。
　　
　　二、构建高等教育成本补偿模式的基本框架
　　
　　(一)改革预算管理，将教育经费预算单列，提高教育经费在GDP中的比例
　　将教育经费预算单列的实质就是提高教育经费预算的等级，把教育事业费和教育基本建设投资合并为一项，提高教育经费在国家预算支出中地位，由第二次分配提升为第一次分配。另外，应

授权教育部门有权编制教育经费预算草案，由教育部门提出预算要求，会同政府财政部门和计划部门，按国家预算的总体要求，进行平衡，再经过财政、计划和教育部门修改后，纳入国家预算，按预算程序具体实施。
　　解决这个问题关键是要在思想上树立教育优先发展的观念，在国民经济中教育应该比其他部门更应得到倾斜。
　　我国应该继续贯彻“教育支出占财政支出的比重每年提高1个百分点”的财政支出方案，使我国高等教育的支出占GDP的比重逐步达到国际平均水平。
　　
　　(二)完善我国高等教育经费财政拨款方式
　　
　　在方法上，引入绩效预算，对高等学校的所有拨款使用的效益、效率和质量进行评估。
　　在组织上；应建立高等教育拨款委员会，改变现行拨款体制。由政府直接向高等学校拨款的方式，改为由高等教育拨款委员会负责拨款。该委员会是在政府教育部门指导下，具有很高社会公信力和社会参与度的中介机构。委员会的委员由具有很高社会知名度的人员和教宥界人士组成；定期按一定比例轮换，拨款委员会拨款根据和程序公开、透明，结果对外公布，比如按社会资质良好的评估部门出具评估报告作为拨款的依据等，并接受社会质询与监督。政府根据拨款委员会的拨款方案向高校拨款，加强对高校拨款使用搐况的全程监督，按实际使用效率，作为今后拨款的重要依据。
　　
　　(三)制定相应的政策，鼓励高等教育资金多元化
　　
　　尽管世界各国高等教育经费多元化的内涵和比例不尽相同，但总体上说，当今世界高等教育经费来源多元化已成为一种趋势。这方面美国的高等教育是经费多元化的典型模式，其他各国高等教育也朝着多元化方向发展。我国也必须走多元化筹资道路，经费来源应该包括政府拨款、教育费附加、学杂费、校办产业和经营收益用于教育的经费、个人和社会组织的捐赠、教育基金、承接科研课题或与企事业单位进行科研合作所取得的收入、学校贷款和从资本市场上取得的利息收入等。
　　我们目前可以首先考虑发行“低税教育彩票”，从中国的国情来看，发行低税教育彩票更是可行的，是解决教育经费不足的一条好途径。“低税教育彩票”，将中奖所得税率降低10％，扩大中奖率，减少大奖资金数量。彩票从1762年荷兰政府首次发行以来，目前已经有100多个国家发售，彩票融资涉及慈善、救助、体育、教育、卫生、文物保护等众多公益性领域，每年世界彩票发行总额近1200亿美元。近几年发达国家彩票业增长速度都在15％以上，彩票品种多样，彩票业已经逐步成为世界第六大产业。英国目前每周彩票销售额就达1亿英镑；美国的教育基金，约有20％来自六合彩，仅得克萨斯州的年彩票销售额就已达37亿美元；香港仅六合彩一个彩票品种的年销售额即达5亿美元。我国的“福利彩票”和“体育彩票”的发行，对推进扶贫和发展体育事业，都起到了良好的作用，也为我国彩票事业积累了经验。目前，我国人均年彩票消费为40元人民币，彩票业总量为世界第9位。据国务院发展研究中心彩票课题组研究测算，到2010年，我国彩票规模将可能达到846亿元，那时我国每人每年购买彩票支出约61元。一般情况下，人均彩票消费约为人均年收入的1％，而我国仅为0．2％，这说明彩票业在我国还有很大的发展潜力。
　　其次，我国应出台鼓励捐赠和民间投资的财政税收政策，在这些方面美国的经验值得借鉴，美国高校接受捐赠的形式手段多样化，有现金捐赠、证券捐赠、信托捐赠和实物捐赠；捐赠方式多样化，有例行年度募捐和大额捐款等，为鼓励更多的企业、组织与个人把巨额财富捐赠给高等教育，美国政府提出免税等优惠政策。我国可以考虑出台鼓励捐赠的减免税政策，如提高捐赠所得税抵扣税款比例等。还可以考虑制定优惠税收政策，鼓励民间资本向高等教育领域投资，实现高校资金来源多元化。

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