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完善我国高等教育财政拨款模式探讨

来源:用户上传      作者: 王光宇 徐晓辉

  1995年,我国颁布《教育法》,提出要在中国逐步建立以国家财政拨款为主,辅之以征收用于教育的税费、校办产业的收入、社会捐集资和设立教育基金等多渠道筹措教育经费的新体制。从法律上确立了教育经费的多元投资体制,明确了财政经费在多元教育投资中的主体地位。1997年,在经过几年的“并轨”过渡之后,中国高等教育开始全面实行收费制度。从成本补偿角度来看,我国现有的教育结构模式存在很多问题,这些问题导致:高校经费严重不足,财政压力巨大;高校教育经费的主渠道薄弱、结构不合理;财政性教育经费事权、财权不统一;高校教育拨款依据和收费标准不合理,不科学;对多元化筹措教育资金的政策扶持力度不够。
  
  一、高等教育财政拨款模式存在问题分析
  
  (一)政府财政能力有限性导致高校资金总体供给不足
  从财政拨款来看,发达国家教育经费一般占GNP的5%-7%,很多发展中国家,教育经费一般占GNP大约4%。我国从20世纪70年代到90年代,每年教育经费占当年GNP的比例大约在2%,在世界各国的排名倒数第十几位。如要按人均教育经费算,我们更少。从总体上看,以2003年为例,尽管政府在教育方面的投入总量比上年有所增长,但预算内教育经费占财政支出比例和国家财政性教育经费占GDP的比例却比上年分别下降了0.08和0.04个百分点,有17个省级政府没有达到《教育法》规定的教育投入增长要求。具体到高等教育上,我国高等教育经费约占教育总财政投入的20%左右,比例也很低。直接导致了我国大多高校办学经费不足,见下表1:
  
  总体上看,尽管我国2005年财政收入超过30000亿元,但是各级政府财力总体上是比较紧张的,而且2006年我国影响财政收入因素比较多,一是由于税制改革将导致部分税种收入下降。如2006年个人所得税中的工资、薪金所得免征额从800元提高到1600元,增值税转型改革,取消具有2600多年历史的农业税的征收等等。二是主要税种随着经济增速的回落将有一定的回落。由于投资增速和出口增速将出现明显的回落,工业增长速度也将有所下降,增值税增长速度放慢;受建筑业增速回落的影响,营业税增幅将出现回落;工业企业亏损面扩大,企业所得税增长速度将出现回落。
  这些都使政府很难大幅提升高校财政拨款数量。不仅如此,一些规定到现在也没落实,如国家规定的逐年提高国家教育财政拨款占国民生产总值的比例,在2000年就应该达到4%的目标,但是事实上很多地区不但没有实现目标,反而呈停滞或下滑之势。
  目前我国高校办学经费已经由政府单一拨款,转变为以政府财政拨款为主,多渠道筹集资金的阶段。但是,以政府财政拨款为主的格局近年来不会改变。这就意味着,在今后相当长的时间内,各级政府必须为全国高等教育“埋单”。问题是,政府的拨款并不能满足大多高校办学经费需要,这些直接导致了高校资金供给不足,高校如果进一步提高学费,会受到社会各界的质疑和反对。
  
  (二)财政性教育经费事权、财权不统一
  
  我国财政性教育经费长期处于事权和财权分离的状态。我国国家预算按预算等级依次分为类、款、项、目四级,尽管财政部1999年将教育事业费升格为“类”级,但教育基本建设费仍设在“款”级科目中,但是教育经费没有预算单列,导致我国财政性教育经费长期以来处于事权和财权分离的状态。具体体现在:政府教育行政部门主管教育事业,财政部门负责教育事业经费拨款,政府计划部门负责教育基建投资,在预算表格的汇总归类时,教育财政预算总额要与文化、科学、卫生部门的预算汇总成整个财政事业费预算中的“类”级和财政基本建设费预算中的“类”级。教育事业费属于文教科学卫生事业费类中的款级,教育基本建设投资属于基本建设费类中的社会文教费款级。国家预算首先在类级支出中分配,然后依次在款、项、目级中进行再分配,教育经费是国家预算第二次分配。由于教育经费预算等级较低,教育的事权属教育部门,教育的财权属财政与计划部门,教育的事权与财权相分离。教育部门财权较小,难以有效行使事权,不利于教育事业的发展。
  
  (三)高等教育拨款依据不够科学合理,缺乏拨款效益的分析评价制度,资金浪费现象比较严重
  我国高等教育财政的拨款没有考虑成本补偿问题,建国以来到1985年,按“基数加发展”拨款;后按“综合定额加专项补助?模式拨款。这种模式没有考虑生均成本和规模效益,往往导致拨款中的盲目性和制止不正当的开支行为。现在虽然采用了新的拨款模式,但所依据的“生均成本指标”是上一年的决算数而.非符合本年实际的成本额,没考虑物价因素,缺乏拨款效益的分析评价制度以及与绩效挂钩的激励机制,不能准确地反映财政性教育经费的使用效率。缺乏有效的考核监督,必然导致资金的浪费和闲置。所以,尽管每年政府投入大量的高等教育资金,但实际效益并不显著,教育资源浪费现象十分严重,如设重复购买,使用效率低下;管理机构臃肿,干部队伍庞大、人浮于事、师生比例严重失调等等。世界银行曾对我国部分高校的教学设备和实验室的利用率作过统计,约在60%以下。据国家教育部统计,全国高校仪器设备有20%以上处于闲置状态,价格昂贵的大型科研装备的利用率最高不过15%。而在日本大型的先进设备整个国家也没有几台,科研人员排着队使用,设备的使用率很高。据有关部门对北京中关村地区部分高校5万元以上的3690种大型仪器利用率的调查,年开机率大多不到400小时,不开机的占40%以上。在一些高校里普遍存在着实验室小而全、设备的高占有率和低使用率等现象。
  
  (四)缺乏鼓励多元化筹措教育资金的政策
  现我们目前缺乏鼓励多元化筹措教育资金的政策,一是我国高等教育经费来自于社会投资比例不高,我国《高等教育法》明确规定“设立高等学校,……不得以营利为目的”,民间资本不可能追求公共产品,直接抑制了投资。另外,我国民办高校没有与公办高校有平等的地位,如在名称上、毕业证书上等等;都存在歧视。二是1999年尽管我国颁布了《中华人民共和国公益事业捐赠法》,但是在税收上规定不具体,缺少优惠政策,来自社会的捐赠不多。目前很多发达国家高校,教育捐赠逐渐成为与政府投入、学费并列的重要的经费来源,有效地缓解了教育经费的紧张。如美国高校来自于社会团体、校友等的捐赠,约占美国高等教育经费的8%,接受捐赠的形式手段也多样化,如现金捐赠、证券捐赠、信托捐赠和实物捐赠等等。
  
  二、构建高等教育成本补偿模式的基本框架
  
  (一)改革预算管理,将教育经费预算单列,提高教育经费在GDP中的比例
  将教育经费预算单列的实质就是提高教育经费预算的等级,把教育事业费和教育基本建设投资合并为一项,提高教育经费在国家预算支出中地位,由第二次分配提升为第一次分配。另外,应

授权教育部门有权编制教育经费预算草案,由教育部门提出预算要求,会同政府财政部门和计划部门,按国家预算的总体要求,进行平衡,再经过财政、计划和教育部门修改后,纳入国家预算,按预算程序具体实施。
  解决这个问题关键是要在思想上树立教育优先发展的观念,在国民经济中教育应该比其他部门更应得到倾斜。
  我国应该继续贯彻“教育支出占财政支出的比重每年提高1个百分点”的财政支出方案,使我国高等教育的支出占GDP的比重逐步达到国际平均水平。
  
  (二)完善我国高等教育经费财政拨款方式
  
  在方法上,引入绩效预算,对高等学校的所有拨款使用的效益、效率和质量进行评估。
  在组织上;应建立高等教育拨款委员会,改变现行拨款体制。由政府直接向高等学校拨款的方式,改为由高等教育拨款委员会负责拨款。该委员会是在政府教育部门指导下,具有很高社会公信力和社会参与度的中介机构。委员会的委员由具有很高社会知名度的人员和教宥界人士组成;定期按一定比例轮换,拨款委员会拨款根据和程序公开、透明,结果对外公布,比如按社会资质良好的评估部门出具评估报告作为拨款的依据等,并接受社会质询与监督。政府根据拨款委员会的拨款方案向高校拨款,加强对高校拨款使用搐况的全程监督,按实际使用效率,作为今后拨款的重要依据。
  
  (三)制定相应的政策,鼓励高等教育资金多元化
  
  尽管世界各国高等教育经费多元化的内涵和比例不尽相同,但总体上说,当今世界高等教育经费来源多元化已成为一种趋势。这方面美国的高等教育是经费多元化的典型模式,其他各国高等教育也朝着多元化方向发展。我国也必须走多元化筹资道路,经费来源应该包括政府拨款、教育费附加、学杂费、校办产业和经营收益用于教育的经费、个人和社会组织的捐赠、教育基金、承接科研课题或与企事业单位进行科研合作所取得的收入、学校贷款和从资本市场上取得的利息收入等。
  我们目前可以首先考虑发行“低税教育彩票”,从中国的国情来看,发行低税教育彩票更是可行的,是解决教育经费不足的一条好途径。“低税教育彩票”,将中奖所得税率降低10%,扩大中奖率,减少大奖资金数量。彩票从1762年荷兰政府首次发行以来,目前已经有100多个国家发售,彩票融资涉及慈善、救助、体育、教育、卫生、文物保护等众多公益性领域,每年世界彩票发行总额近1200亿美元。近几年发达国家彩票业增长速度都在15%以上,彩票品种多样,彩票业已经逐步成为世界第六大产业。英国目前每周彩票销售额就达1亿英镑;美国的教育基金,约有20%来自六合彩,仅得克萨斯州的年彩票销售额就已达37亿美元;香港仅六合彩一个彩票品种的年销售额即达5亿美元。我国的“福利彩票”和“体育彩票”的发行,对推进扶贫和发展体育事业,都起到了良好的作用,也为我国彩票事业积累了经验。目前,我国人均年彩票消费为40元人民币,彩票业总量为世界第9位。据国务院发展研究中心彩票课题组研究测算,到2010年,我国彩票规模将可能达到846亿元,那时我国每人每年购买彩票支出约61元。一般情况下,人均彩票消费约为人均年收入的1%,而我国仅为0.2%,这说明彩票业在我国还有很大的发展潜力。
  其次,我国应出台鼓励捐赠和民间投资的财政税收政策,在这些方面美国的经验值得借鉴,美国高校接受捐赠的形式手段多样化,有现金捐赠、证券捐赠、信托捐赠和实物捐赠;捐赠方式多样化,有例行年度募捐和大额捐款等,为鼓励更多的企业、组织与个人把巨额财富捐赠给高等教育,美国政府提出免税等优惠政策。我国可以考虑出台鼓励捐赠的减免税政策,如提高捐赠所得税抵扣税款比例等。还可以考虑制定优惠税收政策,鼓励民间资本向高等教育领域投资,实现高校资金来源多元化。


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