新税改面临和谐考验
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作者: 郭建国
贫富不均不是因为富人太富，而是穷人太穷。新一轮税制改革必须紧随已经发生巨变的中国经济和社会发展的脉搏，在重视收入的同时强化调节功能，为和谐社会的构建做出切切实实的努力。
1994年新一轮税制改革以来，我国的税收收入由当年的5126.88亿元，增至2004年的25718亿元（预计2005年全国税收收入将超过3万亿元人民币），年平均增长17.5%，10年增长4倍。税收收入的快速增长不但为国家成功地发挥宏观调控能力，提高人民生活，抵御亚洲金融风暴等各种危机奠定了坚实基础，而且促进了全国经济稳定快速发展和综合国力的空前增强。
但是，在如此巨大的成就背后，一些矛盾和问题也日趋显现，其中最突出的问题表现在：只追求经济增长，而疏于社会均衡的维持，导致人与人、城市与城市、地区与地区之间不降反升的贫富差距。而在形成这些差距的诸多因素中，国家税收调控力度的被弱化不容忽视。
分税制体制运行存在弊端
我国推行分税制体制10多年来，其改革成效主要表现在两个方面：一是按照市场经济下的分权原则，划分中央与地方政府的职责，初步规范了中央与地方的财政分配关系；二是较大幅度提高了中央财政占全部财政收入的比重，增加了全国性基础设施和公共工程的投入，加大了对西部地区和部分贫困地区的财政转移支付力度。
但是，分税制体制运行中存在的问题也不容忽视。
首先，体制调整不尽规范，中央集中财力的功利主义色彩浓厚。按照1994年实施的分税制改革方案，消费税、关税划为中央固定收入；企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方；增值税在中央与地方之间按75∶25的比例分成；除证券交易印花税和海洋石油资源税外，其他税收原则上划为地方固定收入。但在2002年，中央对所得税分享办法做出两项重大调整：一是居民个人储蓄利息所得税划为中央收入；二是企业所得税打破行政隶属分享办法，改成中央与地方按6∶4的比例分成，使本为地方税的税种也变成了共享税。
其次，分税制体制在设计上忽视了与我国现行政府分级体制的配套问题。世界上不论是联邦制，还是单一制国家，在政府及其财政体制上，绝大多数采用三级政府、三级分税，多数地方政府通过地方税和共享税收，可满足自身的基本支出需要。我国的国情则不同，设有中央、省、市（州）、县、乡（镇）等五级政府，一级政府享有一级财权，五级政府就要按五级分税。由于纳入中央税和共享税的若干主导税种占全部税收的90%以上，加之中央分享比例高，地方税体系薄弱，目前的分税体制仍停留在中央对省级分税的层次，部分省（区）延伸至省对市（州）分税。如果要往下延伸，县、乡（镇）两级政府实际上已无税可分。
第三，地方税收增长缓慢，影响了一些地方政府当家理财的积极性。虽然1994年出台的分税体制和2002年调整方案，都强调保地方既得利益，试图通过基数返还和转移支付来确保地方基数。但一个不争的事实是，地方分享的税收增量部分逐年下降，地方财政尤其是西部省区的地方财政愈来愈困难。诚然，造成地方财政困难的原因是多方面的，中央的转移支付对缓解这些省区的财政困难也确实发挥了积极作用，但是，不同的机制对地方政府行为的影响是不一样的。如果地方收入主要来源于自主征收和体制分享的税收收入，就有利于引导地方政府致力于改善投资环境，调整经济结构，促进经济增长，培植做大财源；反之，如果地方收入主要来源于上级转移支付补助，产业发展、经济增长与地方税收不能挂钩或关系不大，就会助长一些地方“等、靠、要”、不思进取的观念和行动。
第四，中央专项转移支付比重过大，资金使用效果不理想。近年来，中央通过分税体制集中的财力数额不小，其中的大部分通过转移支付用在了国家急需的建设发展项目和对困难地区的财力补助上。但是，由于专项资金分配在制度和管理上存在漏洞，如项目预算的申报评估制度不健全、国库集中支付改革不到位等，导致相当数量的专项资金被截流、挪用，或通过“撒胡椒面”的方法用于养人、购车、请吃甚至中饱私囊。
几种主要税种的滞后性
增值税是我国第一大税种，2003年收入10096.25亿元，同比增长24%，占税收总收入的49.6%。但我国现行“生产型”增值税对纳税人购进固定资产中所含的税金不予抵扣，造成了投资者要先负担这部分税金，间接地遏制了投资行为，影响了企业的更新改造，不利于基础产业和高新技术产业的发展。其次是在出口环节上，由于生产企业固定资产所含的税款不予抵扣，形成先由出口商消化。负担这部分增值税的局面，削减了出口企业的竞争力。
我国现行的内、外两套所得税制，税前列支标准和税收优惠政策均不一样。这不但导致税制结构复杂，而且使不同所有制企业的税负差异很大；据业内人士预测，目前企业的平均税收负担率，外资企业为11%，内资企业为22%，而国有大中型企业则为30%，其制约民族企业的发展和自主创新的实施的缺点越来越显现。
个人所得税在收入连年增高的同时，其逆向调节的现象也愈来愈显现。我国从1980年设立实施个人所得税，并于当年征收入库16万元。1994年改革后，该税种收入从1993年的46.8亿元增加到2004年的1737.05亿元，占税收总额的比例由分税制改革前1994年的1.6%增至2004年的6.7%。
去年我国将实施了近25年的个人所得税月800元扣除额，提升为1600元，无疑使税收政策为构建和谐社会迈出了可喜的一步，引起了国内特别是广大工薪阶层的关注和拥护。但在高兴之余，也有让人颇感不足之处。
个人所得税最主要的特征之一就是对个人纯收入征税，体现量能负担原则，因此征税之前首先应扣除纳税人为取得收入而花费的合理消耗和支出。允许扣除的费用通常有两大类：一是为取得收入所必须支付的成本费用，二是为养家糊口而支付的生机费用。但在这次规定中并未考虑这些因素。诚然，这样做给税务系统的征管带来困难，但是与构建和谐社会相比，这个挑战是值得克服的。
上世纪90年代末，我国开始实行“一刀切”的20%储蓄利息税。实践证明，这个政策并没有达到初衷。利息税主要指对个人在中国境内存储人民币、外币取得的利息所得征收的个人所得税。我国社会的现实是，钱少的人在银行存钱，钱多的人在资本市场捞钱，而现行这种“一刀切”的20%税率，真正受到影响的是存钱养老和供子女上学的人所存的养老救命钱。这些人均为我国居民中的中低收入群体，对即时消费是可省则省，提前消费更是可望不可及。也就是说，对于大多数居民而言，不会因为征收利息税而改变存款意愿去消费，或投资股市、债券。况且发工资时已被扣了个人所得税，工资存到银行后，取款时又要被扣利息税。这等于是双重征税，于理于法都有失公平。目前居民储蓄存款利率过低，与持续上扬的物价指数相比，加上银行代扣20%的利息税，实际上利率早已为负。这样势必导致民间资金“体外循环”，造成诸多金融风险。
构建和谐社会是新一轮税制改革的最高目标
去年年底，一份名为《河北发展战略研究》的报告第一次披露，河北省与京津接壤的6个设区市的32个贫困县、3798个贫困村形成了“环京津贫困带”，贫困人口达272.6万，农民年收入不到2000元。
在西部地区，贫困人口数量更庞大，贫困程度更严重。一项调查显示，陕西省子洲县有一个家庭7口人，月收入不足100元。另据政府部门的统计数字，陕西省3700多万人口，贫困人口约700万；该省普通高校（含部属高校）在校学生中，家庭经济贫困的学生约有11万人，占在校生总数的20%以上，其中特困生占一半左右。
贫富不均的无限扩大，导致长期以来公民的平等受教育权、平等医疗权也都跟着受损。显然，将贫富不均归责于富人太富是说不过去的，发达国家富豪数不胜数，但贫富矛盾并不是很严重。所以，问题只有一个，那就是穷人太穷。
穷人太穷，是因为国家机器的调节职能明显滞后于经济和社会发展的速度。我国年税收收入已近3万亿元人民币，但是这些钱该怎样使用，是用于“雪中送炭”，还是“锦上添花”，这些年的教训已经给出了一个明确的回答。因此，新一轮税制改革必须紧随已经发生巨变的中国经济和社会发展的脉搏，在重视收入的同时强化调节功能，为和谐社会的构建做出切切实实的努力。
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