探讨如何完善铁路工程造价管理
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摘要:本文分析了铁路工程造价管理中存在的问题及其原因，提出通过改进工程计价系统，建立健全工程造价管理的法规和相关制度，完善工程造价管理机构和机制，以进一步提高铁路工程造价管理水平。
关键词:铁路工程、造价管理、机制完善
我国铁路工程造价管理的历史并不长。从上世纪5O年代的计划经济管理模式开始，到80年代后逐渐发展为现在的市场经济管理模式，仅有几十年的历史。因此，在工程项目的合理定价上，在造价控制的作用机制上，在实现工程项目全过程造价管理上，仍存在着一些不完善之处。对于如何使工程项目在具体实施中做到合理定价、有效控制，本文拟从建设项目实施的各个阶段、各个环节以及它们之间的有机链接上，谈几点看法，探讨如何完善铁路工程造价管理。
一、铁路工程造价管理不完善之处
1.1 工程项目计价系统的不完善
工程计价是铁路工程造价管理的基础工作，其核心内容是对工程项目进行合理定价。从计价系统来看，它包括两个方面：一是计价的定额体系，这是国家主管部门为铁路建设发布的工程概预算定额、费率标准、编制办法等，具有强制性；二是计价的编制体系，其在铁路建设领域主要是由建设单位、设计单位、施工单位三方组成。对于前者，由于科学技术的加快发展，市场经济的作用机制越来越强，计价定额的局限性和滞后性日益突出，这为合理定价带来了极大的难度；对于后者，由于经济体制的改革，各编制方经济立场的转变，致使工程项目的计价，出现你低我高的现象，尽管可以通过一些概预算文件的会审来调整，但人为因素太多，调整范围有限，计价仍存在着是否合理的问题。这些情况的出现，导致在工程项目计价上出现一些匪夷所思的“高价”或“低价”现象。
1.2 工程项目造价控制机制的不完善
对于铁路建设项目，无论是涉及到新建项目还是更新改造项目，在工程项目建设的程序上都要经过立项、可行性研究、初步设计、施工设计、项目施工、竣工验收等环节。在这些环节中，工程造价是一环扣一环的，无论哪个环节控制不好，都会影响整个工程项目造价的控制。从实践过程看，工程项目造价控制中的突出问题主要表现为控制环节的脱节。工程项目的前期阶段是由政府规划部门组织实施，进行立项、可行性研究，确定投资规模；工程项目的设计阶段是由设计单位编制静态投资的概预算；工程项目的实施阶段则多由铁路运营企业，即铁路局一级成立专门的管理机构(工程建设指挥部)进行工程招标、组织施工、项目投资控制。在这不同环节上，缺少一环对一环的投资监控和调整，往往容易形成规划部门定投资、设计单位出图纸、工程建设指挥部管施工这种各自为政的局面，致使造价管理不能集中，而是分散的多元化的，相互间缺乏有机的联系和监控，最终就容易出现结算超预算、预算超概算的现象。
1.3 工程项目造价过程管理的不完善
工程造价管理的过程，实际上是一个工程项目价值的形成过程，它需要有一个系统、完整、全面的管理过程。对于这一点，我们的认识不够。从横向看，我们的建设项目按铁路运营企业的属地进行分解，一条干线经过几个铁路局就会分成几段来管理，这容易出现相互攀比，争抢投资的现象；从纵向看，建设资金属于国家(铁道部)，而建设单位则归属铁路运营企业(铁路局)，二者间既有委托代理的合同关系，又更多的表现为上下级关系。这导致在工程项目造价管理上，往往表现为行政指令，强调的是投资计划的落实，而对工程项目价值的形成，投资建设的经济合理性，却极少关注。这对工程项目的合理定价、优化设计、节约投资、提高经济效益和社会效益等方面都产生了不利的影响。
二、铁路工程造价管理不完善的原因
2.1 铁路工程项目计价系统不完善的原因
铁路工程项目计价系统不完善的原因是其市场经济管理模式尚未完全形成，适应市场经济的能力较弱。就计价定额体系而言，其在市场经济条件下，对市场价格的反应比较迟钝，自身运作跟不上市场经济发展的速度。例如当其他行业大力推行清单法计价时，铁路工程计价还主要停留在工料法计价上，预算价格实行的仍是全国的统一定价，有关定额、费率的调整周期偏长，难以适应市场经济条件下的工程计价。就计价编制体系而言，过去铁路运输企业是大而全，设计、建设、施工是一家，经济利益冲突少，工程项目的计价也比较合理，然而随着经济体制的改革，铁路运输走向市场，设计、施工从铁路运输企业剥离出去后，铁路计价编制就不像过去那样集中统一了。针对这种变化，铁路工程的计价编制应该适应市场经济的需要，不能谁出钱就谁说了算，应引入竞争机制，使计价进入市场，通过市场来调节和配置铁路的建设资源。
2.2 铁路工程项目造价控制机制不完善的原因
铁路工程项目造价控制机制不完善的原因是缺乏适应经济体制改革的工程造价管理制度、法规和有效管理的组织机构。过去在计划经济管理模式下，工程造价管理制度比较完备，能适应造价管理的需要，但随着整个铁路管理体制的改革，在铁路建设的造价管理上，制度就显得不清晰了，缺少了必要的规范和约束。从计价编制来看，编制、审核、定价缺乏很明确的规定。例如对于谁有资格审核概预算文件，需具备什么样的条件才能审核，谁来仲裁有异议的审核等问题，都没有明文规定和流程要求。从项目建设的阶段来看，缺乏相应的投资负责制。在设计阶段的计价仅对设计负责，施工阶段的计价仅对施工负责，上一阶段出现的差错，要由下一阶段来消化和承担，这对工程造价的控制非常不利。从造价管理机构来看，虽然有铁道部、铁路局二级定额管理站，但它对工程造价却没有管理的职能，只是发布定额、释义定额以及提供工程材料市场信息价等，这和地方上的工程造价管理站在职能上有很大的差别，表现为造价管理功能的弱化。从相应的法规来看，适应工程造价管理的法规、条例，在铁路建设领域还没有单独成文，从地方已出台的这类法规、条例来看，工程造价管理已被纳入法制轨道，这在市场经济条件下是非常适宜的。
2.3 铁路工程项目造价过程管理不完善的原因
铁路工程项目造价过程管理不完善的原因是工程造价管理还带有浓厚的计划经济色彩。目前铁路建设项目多为长大干线，投资费用巨大，这必须要由国家或各级政府来统一规划和投资，但从工程造价管理上说，应当将工程项目由立项开始到竣工验收，由投资估算到竣工决算，作为一个整体、一个系统来管理，这是商品经济条件下价值规律的客观要求。现在我们比较习惯采用工程建设指挥部的管理模式，这是沿袭了过去计划经济管理模式的做法，它比较适合工程项目的建设(施工)期管理，但对工程项目的可行性研究、设计及投资规模、资金筹措、工程项目的竣工决算、经济后评估却无能为力。这是因为其职能更多是完成工程项目的投资计划，而非上述几方面的管理职能。此外也是因为分条分段的管理方式导致造价管理成了“铁路警察各管一段”。铁路建设是离不开整个社会经济大环境和市场经济规律作用的，它除了要完成投资计划，还要讲求投资效益、合理信贷，在这客观上就要求对铁路建设项目实施全过程的造价管理。
三、完善铁路工程造价管理的建议
3.1 改进工程计价系统
改进工程计价系统，促进工程造价管理向市场经济转化，应从两方面人手。一是改进计价定额体系，即改变全国统一的定额消耗量。这是由于我国幅员辽阔，经济发展不平衡，统一的定额消耗量并不能反映各地区的经济发展水平，因此应改变静态的定额编制方法。定额编制应该是动态的，能及时反映一定时期的科学技术水平。若要改变一成不变的预算价格模式，则应积极实施量价分离，定额消耗量在一定时期内是稳定不变的，而工料机价格可以随行就市。二是改进计价编制体系，即大力推行清单法计价，使施工单位投标报价，改变计价由一方说了算的局面，以引入竞争机制，通过市场来配置资源。这有利于保证计价的公正性、合理性以及计价走向市场，并充分发挥设计单位在造价管理中的作用。
3.2 加强工程造价管理的法制法规及相关制度的建设
加强工程造价管理的法制法规及相关制度的建设，就是要用立法的形式发布工程造价管理的法规条例，制定铁路建设项目的投资办法和管理制度，做到工程造价有章可循、有法可依，造价管理的范围、职责、权利和义务明晰可行。在工程项目建设的不同环节上，都要有统一的工程造价制度进行规范和要求，使工程造价管理在建设项目的安全投资、合理投资、有效投资上发挥积极的作用。同时，还要积极地改进工程造价管理机构，使之成为客观、独立、公正的管理实体。这点很重要，因为如果没有这样的造价管理实体，就无法推动工程造价管理的法制、法规和相关制度的建设和实施，这样的造价管理实体可以协调、仲裁工程项目计价中的矛盾，对工程项目的不同计价环节进行监督和调整，以协助建设单位(或业主)有效的控制工程造价，完善其控制机制，从而有利于工程造价管理更具有科学性、合理性和公正性。
3.3 完善工程项目造价全过程的管理
完善工程项目造价全过程的管理，就是要遵循商品经济规律的客观要求，运用市场经济的管理模式进行造价管理。一方面可以推行工程设计、施工总承包(ZPC)式的管理模式，这是目前国际上通行的工程项目管理模式，它将工程设计、工程管理和工程施工完美的结合在一起，有助于把工程项目从立项到竣工验收，从投资估算到竣工决算，作为一个系统来管理，从而达到合理定价、有效控制及提高投资效益的目的。这种模式是对工程项目管理实行专业化(专家)管理，它是通过将工程项目交由专门的工程管理企业(公司)来代理委托，推行交钥匙的工程管理，在客观上有利于打破条条块块的管理模式，克服“工程建设指挥部”在铁路建设管理上的不足。另一方面就是重视工程项目价值形成的过程。在项目的可行性研究阶段是要重视做好投资估算和经济评价，切忌高估冒算；在项目的设计阶段是要重视做好限额设计和概预算的审核工作，实行优化设计奖励制度，杜绝设计浪费，将概预算编制的准确性与合理定价联系起来，提高概预算对工程造价的监控作用；在项目的施工阶段是要重视依法做好招投标和合同的管理，坚持公开，公平、公正、诚实信用的原则，控制好投标报价，强化合同的管理，以达到缩短工期、降低投资的目的；在项目的竣工阶段是要做好项目决算和经济后评估，对决算严格把关，控制投资不被突破，重视后评估，注重总结经验教训，改进和提高工程项目造价全过程管理的水平。
四、结语
工程造价管理是一个系统工程，要让它成为完整有效的管理系统，需要我们不断的努力实践和探索。特别铁路工程的造价管理，它有着深厚的基础与潜力，值得不断深入研究、探讨。
陈长平 中铁一局集团有限公司
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