小城镇规划实施现存问题及对策研究

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　　摘要：小城镇规划是小城镇建设的“龙头”，是保证小城镇合理进行建设和土地合理开发利用及正常经营活动的前提和基础。鉴于此，本文对小城镇规划实施现存问题及对策进行了探讨。
　　关键词：小城镇；规划；问题
　　一、前言
　　 小城镇是联系城乡的桥梁和纽带，是经济发展的重要载体，在经济社会发展中起着重要作用。改革开放以来小城镇建设发展迅猛。众多的小城镇己发展到以工业生产为主，农、渔、副、工、商、建、运、服各业综合发展的新阶段。农村集市由封闭型向开放型转化，成为依托周边农业，以乡镇工业为支柱，多层次、多门类发展商品生产，发挥商品集散功能和人口逐渐集中的农村经济、文化和政治中心。而小城镇规划在小城镇的发展中起着非常重要的作用。建设小城镇，使其形成区域性的经济、政治、科技和文化中心，从而与中心城市和县城构成在时空上和功能上的有序结构，达到城乡综合地、协调地、有序地同步发展，逐步实现城乡一体化，消除城乡之间的差别。这是小城镇规划的任务。
　　二、小城镇规划实施现存问题
　　1、规划实施缺少公众的参与
　　小城镇规划涉及广大人民的切身利益和长远利益，在规划的制定和实施过程中，不能离开公众的参加支持和监督。然而，目前我国的城乡规划基本上是一个封闭的工作系统，从规划编制、修订、审批到实施，都视为行政部门同步的操作过程，绝少向外界公布，人为造成城乡规划建设信息的神秘等。加之目前的很多城乡规划，不论是总体规划，还是详细规划，往往都缺乏明确的强制性内容，弹性太大，难以形成浓厚的社会监督氛围。
　　2、小城镇规划缺乏特色
　　一些小城镇规划不考虑不同的小城镇，其自然环境、区位条件、人文历史、经济发展水平等各不相同，缺乏对本镇的深入了解和认识，没有很好研究小城镇的自身个性，只是急功近利的简单套用统一模式或是全盘模仿复制大城市，不仅导致了大江南北千镇一面，小城镇就像从流水线上生产出来的产品。一些小城镇由于经济或其他方面的原因，只注重建筑的美观华丽而忽视基础设施的建设，造成垃圾随意倒，污水任意流，小城镇环境日益恶化。
　　3、保护观念偏差
　　一些小城镇规划缺乏对特色文化的认识，对待历史文化遗产方面的保护方式存在认识上的偏差。或是只注重单个文物建筑的散点保护，忽视其存在的环境，割裂了历史文物建筑与小城镇历史文化脉络的内在联系;或是将历史街区视为危房而对其进行危房改造。一些建筑设计者具有个人的表现欲，没有把旧建筑和新建筑协调，破坏了整个小城镇的协调统一，许多上千年发展形成的小城镇风貌或古镇遭破坏而面目全非甚至逐渐消失
　　4、缺乏人才和技术，管理水平不高
　　任何形式的管理工作，都离不开专业人才与专业技术，小城镇规划在人才和管理方面都问题多多，一是专业技术水平跟不上规划编制管理工作的需要;二是缺乏事业心和责任心甚至执规违规，执法犯法;不按规划程序办事，常常是跨越程序，甚至程序颠倒。有的规划成果不按法定程序评议、申报、审批、公示，甚至不审不批、束之高阁，或不审不批就付诸实施，无法制性可言，缺乏应有的严肃性。小城镇规划管理的人才稀缺和技术落后，已成了影响其健康发展的最大障碍，国家虽然采取了鼓励科技人员上山下乡进镇指导小城镇规划建设工作的积极措施，但效果差强人意。
　　5、小城镇土地利用低下
　　由于缺少有效的节约用地和合理的调控、约束手段，小城镇土地长期不能作为一种重要的资源来对待，过多采用粗放式外延扩张的用地模式，不合理占用和浪费土地现象十分普遍，出现了多征少用、多占少用、征而不用、占而不用、好地劣用的粗放型用地模式，极大地浪费了土地资。这种只进行外延平面式扩张，忽视内涵立体的综合开发与利用的土地利用方式，使小城镇建设用地总量过快的增长。
　　6、布局不尽合理
　　有些地方小城镇设置过于密集，有些地区则过稀疏。还有一些小城镇过于贴近交通主干线，追求所谓“十里工业长廊”、“十里商业长廊”，造成国道运输的困难和事故频发。还有一些小城镇自身布局混乱、用地混杂。低矮并占地面积过大的住宅群、过宽的镇内街道、以路代市的现象相当普遍。这加大了城镇基础设施和服务业的供给成本，加大了耕地占用面积，也加大了环境治理的难度。
　　7、规划实施不到位
　　部分小城镇对建设项目的布局没有一套操作程序，往往由个别领导人的意志代替规划，以“既成事实”修正规划，也有的甚至出于种种原因以规划上的让步为少数人谋利益等。造成了功能布局不清、基础设施不全、民事纠纷增多。如果任其下去，可能造成天农田、无绿地的局面，甚至也可能出现发达国家出现过的无道路用地的状况。
　　三、完善小城镇规划实施的对策
　　1、加强小城镇的科学决策
　　小城镇规划要有科学的规划决策。小城镇规划管理中的重大问题要有一个权威性的领导机构来决策，确保可持续发展。如成立规划委员会、建立健全科学、民主、公开的决策制度等。指导、协调、监督小城镇的规划管理工作。规划委员会下设专家委员会，对小城镇规划及重要设计等进行咨询和技术审查，提高决策的权威性和科学性。
　　2、塑造小城镇的特色
　　在小城镇规划中，不能照抄照搬别人的发展模式和发展道路，而必须从实际出发，分类指导，因地制宜，走具有自己特色的小城镇发展道路。规划是设计的依据，设计是实现规划的手段，两者紧密衔接，互为作用才能创造既富特色，在编制规划时，要在调查研究的基础上，尽量利用当地的地形、地貌、景物，把山、水及其他自然景观组织到小城镇建设中去，以形成山水相连、依山傍水、山中有城，城中有水的格局。没有山川的城镇也应当尽量利用当地的坡地、塘堰、林木、河渠等自然条件，营造城镇与自然融为一体的特色。
　　3、加强古建筑的保护
　　保护古建筑，不仅可以丰富和发展小城镇的内涵，弘扬传统文化，而且可以提高小城镇的品位。精心组织绿化，实现“城在林中、房中树中、人在绿中”，不仅可以改善环境而且可以为小城镇大为增色。当然，构成小城镇的特色因素还不止这些，重要的在于从自己的情况出发，不断创造、不断升华，逐步形成自己的特色。对新发展的小城镇，没有残存的历史街区，没有建筑文化的积淀，在小城镇的设计中，可以深入挖掘当地的民居特色。
　　4、合理确定小城镇用地规模
　　一是用地规模在总体规划中一次性批准，分步实施。一次性确定不同地块用地性质，确定后不轻易改变。二是把保护耕地放在首位建立基本农田保护区，尽量少占用耕地，要尽可能地利用山坡地、废弃地。三是鼓励更新改造老城区，盘活小城镇的存量建设用地，提高小城镇土地利用率。五是要严格掌握非重点发展小城镇的用地指标。己开办的工业小区、商业小区，条件不具备或项目很少的，原则上要停办;己有一定规模的，要从严掌握扩大用地规模。
　　5、控制、防治污染，加强环境保护
　　小城镇建设，不能边建设边污染，更不能先建设，后污染，不能以环境的破坏为代价，否则将会付出更大的代价。因此，要在县(市)规划中，引入生态观点，切实进行生态环境的规划，以控制和治理污染，要坚持经济建设、城乡建设和环境建设的同步规划、同步实施、同步发展。所有的建设项目都要有环境保护规划和要求。要积极建设和保护好小城镇的绿地。城市带内距离较近的城镇之间要留有足够的绿地或保持一部分耕地，建立的基本农田保护区，不许占用。积极治理三废污染，防止环境负荷超过容量。
　　6、搞好小城镇建设用地规划
　　在小城镇规划具体编制过程中，应对控制建设用地进行合理控制，严格按照国家规定的规划指标和允许调整幅度来确定用地标准。在规划编制和实施过程中，土地管理部门和规划管理部门应通力合作，互通情报，加强沟通和交流，并可通过制定科学的土地利用规划、小城镇建设规划和住宅修建规划，合理地进行功能分区，严格控制分散建厂和分散建房，充分发挥城镇建设用地的集聚效应，尽可能节约用地。
　　7、建立公众参与机制
　　小城镇规划是一项涉及公众利益的工作，公众参与不是解决规划问题的万能钥匙，但只有公众真正参与了规划的编制和决策过程，只有让群众了解规划、理解规划，公众才会对规划的实施具有责任感。建立公众参与规划编制和实施监督的体制v[2]。通过利用政务公开、公众听证、规划方案公示等各种形式和设立意见箱、电子信箱等多种渠道，不断拓展公众参与的广度和深度，将规划方案编制和实施的全过程向公众公开，接受监督，这不仅是在规划编制的各个阶段，要让公众知晓，而且要考虑公众的利益和发言权，使编制的规划成果真正体现公众的意见和利益。
　　

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