浅谈城市更新如何保障公共利益
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摘要：目前，城市更新主要由自下而上的市场力量推动，开发主体往往过分强调自身利益而忽视公共利益，因此如何平衡市场与公共之间的利益成为当前城市更新中值得关注的问题。本文结合深圳现行的政策制度及改造规划实例，谈谈深圳在城市更新中如何通过政策制度保障公共利益，寻求市场与公共利益的平衡，以达到“和谐更新”的目的。
关键词：城市更新 政策公共利益
全面推进城市更新，向存量土地要效益，已成为深圳挖掘用地潜力、拓展发展空间、优化城市结构及促进一体化建设的必然选择。为更好地推动城市更新工作，深圳在城市更新理念、机制、制度、技术等方面进行了一系列大胆的探索，初步形成了“法规先行、规划引导、公利优先、市场运作”的模式。
城市更新反映了一个多方面利益同时实现及各方面利益平衡的问题。如何在城市更新中保障公共利益，平衡多方利益成为当前备受关注的问题。深圳的城市更新工作，强调了城市更新对于提升城市整体功能、保障公共利益、创建节约型社会、解决历史遗留问题的重要作用，并将这一政策导向充分融入具体管理手段之中。在保障公共利益方面，例如以城市更新单元为基本管理单位，实现规划整合和利益平衡；要求项目贡献一定比例的公共设施用地，切实保障道路、公交场站、学校、医院、公园等城市公共设施用地需求；在城市更新项目中配建保障性住房等一系列做法均有效保证了城市基础设施及公共服务设施的落地，切实保障了民生。
1.创设城市更新单元制度，对零散土地进行整合和整体规划
2009年出台的《深圳市城市更新办法》中首次提出城市更新实行城市更新单元规划制度,并对城市更新单元的划定原则和城市更新单元规划的制定程序进行了规定。同时要求城市更新单元提供大于3000平方米且不小于拆迁范围用地面积的15%的用地用于基础设施和公共服务设施，并将这一要求列入2010年6月出台的《深圳市城市更新单元规划制定计划申报指引》中，作为城市更新单元申报要求之一。
城市更新单元突破了以宗地和产权划分的习惯做法，以更新单元为单位进行规划，可综合考虑单元内的规划和配套设施安排，确保更新单元内城市基础设施、公共服务设施等与经营性项目同步建设，有效实现市场利益和公共利益的平衡。
2.通过城市更新，增加了住房的有效供给，保障了民生
为加快保障性住房建设，多渠道增加保障性住房供应，深圳实行了城市更新单元配建保障性住房制度。市政府于2010年12月出台了《深圳市城市更新项目保障性住房配建比例暂行规定》，规定了住宅类城市更新项目根据所处区位、交通及用地性质等因素，配建保障性住房的比例以及相关管理规定。
据不完全统计，目前深圳已批准改造专项规划项目中配建保障性住房面积约100万平方米。以龙岗区宝吉工业区改造项目为例，该改造项目临坂雪岗大道和雪岗南路，处于华为片区核心位置，原为高耗能、高污染产业的旧厂房，企业面临倒闭。通过城市更新将宝吉工业区片区建设成为为高新技术产业配套的集商贸、居住、教育于一体的综合社区。
宝吉工业区有近5万平米的空地，根据《深圳市城市更新项目保障性住房配建比暂行规定》，宝吉工业区按照要求共需配建保障性住房约6.04万平方米，按照5.0的容积率，宝吉工业区需要配置的保障性住房需占地1.3万平方米左右。在更新专项规划中，将这两部分用地（占地约6.3万平方米）与宝吉公司两块宗地进行腾挪，整合参与更新的土地资源，在其中建设保障性住房，并由宝吉公司完成拆迁后交政府收回。
宝吉工业区改造项目为华为科技城提供了商业、商务和居住配套功能，提供保障性住房建筑面积312550平方米（约6000套）。通过政府指导，市场运作的更新策略，有效加大了房地产市场供给，满足了中低收入人群及人才群体的居住需求，切实保障了公共利益。
3.通过城市更新，完善城市公共设施，落实重大城市公共服务设施，提升城市竞争力。
《深圳市城市更新办法》第四十三条规定“城市更新单元范围内的边角地、夹心地、插花地等零星未出让国有土地应当优先用于基础设施和公共服务设施的建设”；2010年市政府印发了《关于深入推进城市更新工作的意见》，明确“在每个城市更新单元中，确保大于3000平方米且不小于拆迁范围用地15%的面积，用于建设道路、学校、医院、公交场站、公共绿地等城市公共设施。相关设施的立项优先安排，并与城市更新项目同步建设”。
据不完全统计，目前我市已批准改造专项规划项目中，为不同改造区域配建学校约20所，幼儿园近80所，公交首末站约20个及其他公共配套设施一批，为大型公共配套设施提供约60公顷的建设用地，建成后产权将无偿移交给政府，初步实现了通过城市更新有效落实城市基础设施、公共服务设施的目标。
大冲旧村改造是我市目前最大的城中村改造项目，位于深圳高新技术园区的东侧、深南大道和沙河西路交汇处的重要城市节点，拆迁用地范围为47万平方米，现状建筑量约100多万平方米。该项目定位为高新技术产业园区生活配套基地，通过城市更新将其建设为集商业、办公及居住为一体的综合社区，将以完善的生活服务设施、良好的商业运营环境、丰富的街区元素及浓郁的历史文化气息，为高新技术园区乃至华侨城片区提供良好的配套服务保障。改造后，为大冲片区提供了约6万平方米的公共配套设施，包括幼儿园2所，小学及九年一贯制学校各1所，公交首末站1个及其他配套设施，提高了片区配套服务水平。
同时，城市更新还为高等教育搭建优质的公共服务平台。南方科技大学建设是深圳着眼未来，建设国际先锋城市的一项重要战略决策。在南方科技大学筹建的同时，还启动了深圳大学新校区的建设。南方科技大学校园占地约为2平方公里，总建筑面积约50万平方米；深圳大学新校区总用地面积1.72平方公里，总建筑面积约42万平方米。为配合南方科技大学和拓展深圳大学新校区建设，拆除了南山区福光村、田寮村和长源村等3个城中村及各类低端企业460余家，拆迁用地面积242公顷，拆除现状建筑面积约146万平方米。通过城市更新进行重建和安置，南科大校园和村民安置区建设现已启动并正在加快推进，为高校教育发展提供了空间资源。
4.问题与建议
目前，城市更新改造主要由自下而上的市场力量推动，开发商过分强调自身利益而忽视公共利益，强调短期利益而忽视长期利益，城市更新中的风险和对城市更新的利益预期，促使了政府、开发商及业主等各利益群体之间的利益博弈更加激烈。
城市更新过程中涉及多主体利益，业主、开发商、政府和社会，均在更新项目中寄予诉求，而这些诉求往往是相互冲突，难以实现。在以“和谐社会”为目标的城市中，必须综合平衡各方利益，避免因拆迁引发社会不公平问题和矛盾。
4.1应进一步明确城市更新的基本原则
城市更新应当遵循“政府引导、市场运作、统筹规划、节约集约、保障权益、公众参与”的原则，即以优先促进重点发展战略地区改造，符合城市规划和政策要求为指导，注重产业升级和改善民生，优先考虑社会公众利益，充分尊重业主改造意愿，分批分步组织城市更新。
4.2完善公众参与的城市更新工作机制
城市更新过程中多方主体的利益不平衡，在一定程度上影响了社会稳定。如今，在以“和谐社会”为目标的城市发展中，确保业主的利益是政策制定的核心内容之一。因此，在城市更新过程中建立公开、公平、公正的公示制度，首先是在政策上体现公共优先原则，其次要为公众参与提供一个平台，公众参与应贯穿改造项目的计划申报、房屋产权确认、专项规划的编制、拆赔标准的制定等主要环节，通过强化公示制度，提高公众的参与力度，确保更新工作的有效推进及社会的和谐发展。
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