基于A市地方财政改革取得的成效及其存在问题的探讨
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作者: 刘晏军
【摘要】财政管理体制是国家经济管理体制的重要组成部分,是调节国家、企业(单位)与个人以及中央与地方的收入分配和经济利益关系的重要制度安排，本文对A市地方财政改革取得的成效及其存在问题的原因进行探讨。
【关键词】地方财政改革；取得成效；存在问题；原因分析
一、A市地方财政改革取得的成效
1．支出结构不断优化。从财政收入方面来看，随着A市地方财政收入的稳步增长，财政收入的结构趋于合理。自2001年以来地方财政收入占财政总收入比重不断增加，2010年A市地方财政收入所占的比重为54%，其中地方级财政收入的增长率高于中央级财政收入增长率2.1个百分点。从各税种来看，营业税的财政贡献率不断上升，从2001年的20.16%增长到2010年的29.8%；地方小税种收入比重也在不断增加，特别是城市维护税和契税占有较大比重，在2010年分别占总税收的6.5%和10.5%。从表面上看，此三种税种的上升势头强劲，而实际上体现出城市化发展的良好势头。按产业对税收的贡献情况来看，二产的税收贡献能力平稳增长，三产的税收贡献率比重不断增加。地方财政收入结构的不断优化，进一步提高了地方财政可用财力的自给能力，同时也为壮大政府财力提供了有力保障。从地方政府财政支出结构来看，财政支出结构不断优化，公共职能不断加强。2001年以来所建立的投资公司积极融资，大力拓宽融资渠道，加大融资力度，科学安排各项支出，增强了经济发展后劲，为保障各重点项目和民生实事工程的顺利推进提供了有力的资金保障，并为财政支出结构的合理调整提供了有力条件。2001年以来不断加大财政支出结构调整力度，支出结构得到了进一步优化。从严控制一般性支出，进一步加大对民生领域的投入，用于“三农”、社会保障、环保、卫生医疗等公共服务和民生事业类支出速度明显高于同期财政支出速度。进一步提高城乡居民的基本保障水平，加大对社会弱势群体的帮扶力度。这些都在一定程度上调整和优化了支出结构，为财政改革的推进奠定了坚实的基础。
2．财政管理日趋规范。财政部门按照A市经济社会发展的总体要求，坚持用科学发展观指导财政改革和发展，充分发挥财政职能作用，逐步建立起公共财政基本框架，不断提升科学化、精细化管理水平，主要体现在以下四个方面：（1）深化了财政资金的监督管理。对内制订出台《市财税局内部监督检查暂行办法》，建立了财政系统内部循环监督体系。对外充分发挥财政资金集中支付集中核算的作用，开展了对诸多重点资金的专项检查。加大了对投融资公司的监管力度，绝大部分的项目资金都纳入了财政监管范围。积极推进投融资体制改革，制定出台《进一步加强政府性投融资公司管理的若干意见》，完善了投融资公司监管体系。由市投资有限公司统一对政府性投融资公司实行归口管理，做到债务、融资、财务、资产、绩效考核及相关项目“五个统一”。（2）加快了部门预算改革，应用更新预算编制软件，创新项目支出定额标准体系建设，扩大部门预算细编和公开范围，18家单位的部门细化预算在人代会上公开。国库集中支付改革全面实施，53家一级预算单位全部实施国库集中支付，自2011年1月开始全市104家二级预算单位也全部实施国库集中支付。（3）推进财政支出的绩效评价工作。扩大重点专项资金管理范围，重点选择部分社会关注度高、干部群众关注的热点项目开展了绩效评价，积极探索了覆盖全部政府性资金和财政收支运行全过程的评价体系。（4）加强对全市债务的动态监测和政府债务计划编制。对全市包括投资公司、政府部门、镇（街道）的债务进行统一监管和计划编制，不断完善债务的管理手段。建立起统一的地方政府债务管理体系，加强对各级政府和部门单位融资行为的监督管理，对债务情况进行实时监控从而提高了财政的风险控制能力，为有效防范政府债务风险提供了重要保障。
3．大力提高财政资金运转和使用效率。通过一系列改革，A市建立了以财政管理网络、支付网络和清算网络为支撑的集中支付系统，通过财政下达指标、用款额度，单位编制、报送用款计划，向财政报送支付申请和向银行发送支付令等环节，实现了网络化操作，只要预算单位按规定提交用款计划和申请，当天即可在国库收付中心办理支付手续，这样极大方便了预算单位，节省了人力和时间，也使财政对预算执行的约束力和控制力进一步增强。在实际操作中，预算单位用款要到真正发生支付行为时,财政才予以支付资金,因而对单位的支出从原来的总额控制变为逐项支出控制，使各项支出能严格按预算执行，真正做到预算有依据，执行有监督，从而减少预算执行的随意性，进一步维护了预算管理的严肃性。同时也把预算内、外资金真正统管起来，预算单位暂时不需要支出的财政性资金，能够全部集中，进一步降低资金沉淀率，方便政府统筹安排和合理调度，能最大限度地发挥资金的导向优势，进一步增强了整体调控能力。
4．不断提升各单位的财务管理水平和控制能力。推行财政支出改革有助于提升各单位的财务管理水平和统筹调控能力，从而进一步强化预算执行中对用款计划的控制力度，对资金支付使用的约束监督也从单位内部转为财政部门、预算单位和代理银行之间多重角度、交叉立体的制约机制。A市在实际工作中，积极探索预算管理、财务管理的有机结合，进一步加强行政事业单位资金管理，规范支出行为。特别是规范预算单位向下属单位或在其他银行账户划拨资金行为，规范预算单位编报基建项目、支农项目用款计划类型，进而形成动态全过程监控模式，通过直接支付审批、授权支付审核、事中实时监控等方式对预算单位上下级资金划转、大额现金业务等重点内容支出进行了监控，有效减少或制约单位垫付资金、违规划拨、规避政府采购等行为。同时，为完善控制约束机制，专门制订了财政目标管理考核实施细则，对财政管理考核工作实行量化考核，进一步推进了行政事业单位的财务管理水平。
二、财政支出改革存在问题的原因分析
（1）预算制度改革滞后。由于普遍采用“基数法”而无法控制支出规模，预算编制粗糙，在编制前缺乏必要的认证过程，对预算科目是否保留、结构是否合理、单位人员经费和公用经费是否有压缩的空间、单位之间是否平衡，都缺乏必要的分析和论证，从而造成在资金供应上的苦乐不均，而且导致支出中的不足和浪费。同时，预算指标下达时间与单位资金实际支出时间存在脱节，这主要是由于每个年度预算编制时间较晚，批复下达时间较迟，人大对预算的批准下达一般在预算年度的三、四月份，也就是说预算单位有三分之一的时间是根据财政部门认可的“二上”预算进行支付，造成部分单位垫付资金，而到年底突击花钱的问题。（2）资金使用效率不高。近年来，随着财政收入的逐年增加，构建和谐社会目标的确立，政府向民生建设方面的财政投入呈快速增长之势，与此同时，财政支出效率低下的问题凸显出来，主要表现在拨款缓慢、资金闲置、重复建设、重复拨款、财政投入的效益不高或者效果不明显等方面，导致政府往往不得不投入更多的财力以达到预期的目标，财政宏观调控和社会调节功能大打折扣，使公共产品相对“昂贵”，却不能发挥与投入相对等的作用。（3）监控机制不健全。财政监督要建立事前审核、事中跟踪、事后检查的全程监控机制，但在实际工作中却不易落实，对于资金分配调度的可行性和真实性缺少精确的评审，普遍存在专职监督机构与其它业务机构“两张皮”的现象。在财政支出预算管理中，财政部门往往只注重支出预算的编制、下达，而忽视了对预算执行的监督，对执行情况往往只注重量的核对，而忽视质的分析，再加上绩效考评体系不完善和监控核查手段单一，执行机构无法实时监控资金的具体用途和去向，也不能准确评估产出效果，脱离了管理体系的控制，隐藏着很大的风险。
参考文献
[1]杨之刚，张斌．中国基层财政体制改革中的政府级次问题．财贸经济．2006（3）
[2]鲍晨辉．财政体制简化之路慎行――“省直管县”财政体制弊端分析．地方财政研究．2007（1）
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