我国地方政府发行市政公债浅析
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作者: 杨峰
【摘要】地方投融资平台为我国应对金融危机和扩大内需发挥了重要作用，在构建地方融资平台方面也取得不少成功的经验。但由于缺乏统一的法律规范和投融资风险约束机制及运作机构不健全等问题，使地方政府投融资平台建设出现了很多问题。在这样的情况下，地方政府公债以其筹资灵活、期限较长、信用良好和筹资成本较低等优点正得到越来越多的研究，发行地方政府公债也显得势在必行。
【关键词】地方政府公债；公债政策
一、地方公债的相关背景及研究意义
所谓地方政府公债，是地方政府为了特定支出目的，利用债务信用工具筹集资金的一种融资形式。一般来说，在市场经济条件下，地方政府公债是以地方政府的名义直接面对社会公众以市场化的方式发行的。我国1994年的《预算法》不允许发行地方政府公债，但在2005年的时候财政部已经专门成立课题组研究地方政府公债发行的相关问题。2006年9月11日，前财政部部长金人庆在向刚结束的亚太经济合作组织财长会议提交的报告中表示，中央政府正考虑在有限制的条件下，授权地方政府发行公债。这是中国财政高官第一次公开表态开放地方发债。按市场经济规则办事，设计规范的地方公债发行制度不仅有利于完善我国证券市场、化解我国大量或有负债所带来的财政风险，更重要的意义在于它可以弥补我国现行公债制度的不足，扭转地方政府非规范化融资这种不正确的制度变迁的路径依赖趋势，使制度变迁走向正确的途径，进入良性循环的轨道，从而规范中央和地方的关系，提高资源配置效率。同时，研究我国地方政府发行公债是我国加快地区城市化进程，解决地区区域经济发展不平衡，进一步完善分税制的需要，也是规范地方政府现有举债行为，增强约束与防范地方债务风险的需要。
二、我国发行地方公债的必要性
1．推行地方政府公债政策是建立健全分税分级财政体制的需要。实行分税分级财政体制是深化我国财税体制改革的目标之一，发行地方公债便成为地方政府筹措建设资金的一种较为理想的方式，它为地方财政找到解决资金困难的出路，增强地方财政筹集和供应资金的能力，促使地方财政真正成为一级相对独立的财政实体心。
2．推行地方政府公债政策是规范和控制地方债务风险的需要。建立地方公债制度，用地方政府的规范融资替代传统的转贷、银行借款、集资等间接筹资渠道，使整个投融资过程受市场机制的约束，可以保证资金筹措和使用的效率，构建与市场体制相适应的地方政府财政收支体制，使得地方政府的一切活动都在法律的规定范围以内，很大程度地减少地方政府行为的随意性，从而为微观市场主体在更大范围内发挥作用创造条件。
3．推行地方政府公债政策是完善我国资本市场的需要。当前我国，国债发行已日趋成熟，具有相当大的规模，机构债券和企业债券相对较少，而地方政府债券几乎空白。地方政府债券将为投资者提供一个安全性较高和收益稳定的投资品种。同时，投资者也可以将其与公司债券、国债等进行投资组合，这样将会极大丰富我国资本市场投资品种，完善我国资本市场。
三、我国地方政府发行公债亟待解决几大问题
（1）地方政府发行公债的制度保障问题。在中国市场发育不够充分、信用关系还不够规范的情况下，地方政府发行公债自然需要更多的制度保障。一是建立债务预算管理制度；二是建立债务预警机制；三是建立政府债务偿债机制；四是建立政府债务责任追究制度；五是建立地方公债信用评估机制。（2）政府间利益关系，严格界定地方政府公债的使用范围。在发行地方政府公债之前，一定要理顺中央政府与地方政府、地方政府与地方政府之间的利益关系，严格界定地方政府公债的发行和使用范围，避免滥发公债，滥用公债，造成“上有政策，下有对策”和地方政府间恶性竞争的不良格局，破坏市场经济秩序。（3）地方公债分配方案的制定。合理制定地方债的分配方案，按地方实际情况应由中央通过转移支付解决的资金，还得由中央来拨付。中央政府对地方各城市的发展现状及趋势要有更科学、全盘的认识，可以依据当地的GDP、偿债率、债务负担率等指标来评价该地区发行地方债务的能力，并根据当地的基础设施建设及其收益率来确定是否允许当地发行地方政府债券以及发行多少。中央政府只有充分把握全局，才能有效地防范地方公债在维护金融秩序、偿还能力等方面的风险。
四、政策建议
1．逐步授予地方政府债券发行主体地位。目前的政策是由中央代理发行地方政府债券，这在发债初期是正确的选择。但地方政府具有明确的事权、财权和税收，成为了一级独立的预算，也应享有独立的发债权，所以地方政府作为债券的发行主体是符合发展趋势的，但是必须注重循序渐进：必须对地方政府进行考核，设立考核标准，如经济发展势头良好，连续二至三年保持经济增长；债务关系清晰，连续两至三年没有赤字；政府信用度高，具备偿付能力等。只有优先符合这些考核标准的，才能将发债权予以下放。
2．合理设置地方债券利率水平。利率水平的高低是能否吸引投资者的关键因素。过高的利率会影响国债和其他公司债券的利率，过低的利率又会失去吸引力。地方政府债券利率的设计主要是受国债和银行利率以及企业和金融债券的影响。一方面，如果地方政府债券低于国债利率，显然会失去竞争力，但如果过高于国债又会影响中央筹集资金解决全国性经济建设问题。另一方面，相比于银行利率，地方政府债券风险高、流动性低，因此其利率设计应该高于银行利率。
3．完善地方政府公债审批管理制度。每年地方政府的财政部门都要按时编制地方债务预算，对当年公债发行总额、用途、期限、利率、推销方式等做出详细的说明，经本级人代会批准后，报中央政府，接受监督管理。协调好地方公债与国债的关系，实行中央政府发债优先制；一是发行时间优先(每年在大批量的国债发行之后，发行地方公债)；二是发行条件的优先(地方公债利率不能高于国债利率)，以保证国债的顺利发行，不影响国家宏观政策目标的实现。
4．建立信息披露制度。建立信息披露制度，使信息公开化，加大财政风险的透明度，明确规定地方政府必须对其地方财政和地方债务方面的真实情况进行披露，不仅是要对中央和地方人大公开披露，更要对社会公众和大众传媒进行披露。同时对那些不予披露或披露不真实数据的地方政府，通过专项立法予以制裁。在公开数据的同时，还必须针对数据所反应出来的问题提出解决方案。
五、结论
本文对地方政府发行公债进行了研究，包括发行地方公债的必要性、亟待解决的问题以及未来发行过程中的相关政策建议，并从理论上论述了我国推行地方公债的意义。从历史发展趋势来看，允许我国地方政府发债是一种必然，因为发行地方政府公债有着很大的意义和作用，不是转移支付或是其他手段可以代替的。允许我国地方政府发债可以从根本上改善地方政府的融资结构，逐步完善和健全我国的债券市场，同时强化财政在地方政府融资体系中的主体地位。允许我国地方政府发债后，其可以根据本地区的产业结构、产品结构等各方面具体情况进行具体分析，对症下药，提高债务收入投向的针对性和回报率，使偿债压力大大减轻，改变过去变相筹集方式。允许我国地方政府发债，地方政府债务明显化，公开化，使得政府要自我约束，也是为地方政府提供一种以缓解年度问支出需求可能相差过于悬殊问题的途径。
参考文献
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[2]王鹏程，赵晓东．关于地方政府发债的制度构[J]．经济论坛．2006（10）
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