我国航空业公共危机管理
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作者: 余冲
[摘要]在描述我国航空业公共危机管理的基本现状的基础上，分析了目前还存在的一些问题，并提出了完善我国航空业公共危机管理的相关策略，
[关键词]航空；公共危机；管理
航空业是一个高风险的行业，从自然环境和国际政治、经济、军事状况到国家产业政策，从公司战略到航班运行各个环节，航空公司的许多内外环境变化都会对其经营产生巨大影响。同时由于航空业的高投入和低利润，航空公司对这些影响非常敏感，很容易就陷入危机之中。相对于西方国家而言，我国航空业公共危机管理的起步更晚，基本上处于一种边实践、边借鉴、边摸索的状况。
一、我国航空业公共危机管理的基本现状
1.我国航空业公共危机管理取得的进步。我国民航业正在进行着一场自新中国成立以来最深刻的改革，改革的目标是政企分开，建立现代民航管理体制、适应市场竞争的航空运输企业和航空运输服务体系，主要包括以下三个方面的内容：(1)政府管理方面。民航总局作为国务院主管全国民航事务的直属机构，承担行业安全管理、市场管理、空中交通管理、宏观调控及对外关系等方面的职能，不再行使对航空企业的国有资产所有者职能。(2)运输企业方面。建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代航空运输企业制度。形成以三大集团公司为主体的寡头垄断行业结构，实现航空运输企业的规模效应，降低成本，提高竞争力。(3)服务体系方面。将机场移交地方经营管理，建立独立的航空运输服务企业体系，为航空运输企业提供公平、良好的服务。
我国航空业在经历了多次公共危机事件处理之后，积累了一些经验，也取得了一些成效，在公共危机管理工作中的进步和发展表现如下：(1)自身风险意识增强。一是安全性风险。航空业作为现代社会公共交通体系的重要组成部分，旅客流动性强，覆盖面广，遭受安全风险的概率较大。二是市场性风险。从消费者角度来看，动荡的政治、经济局势和非典型肺炎和禽流感危机等突发公共事件会给消费者的心理带来巨大的不利影响，造成市场萎缩。三是金融性风险。相对于国际巨型航空企业，我国的航空公司底子薄、力量弱，许多航空公司才刚刚成立，在企业经营过程中稍有不慎，在航空运输市场日益开放的时代，很容易积累金融风险。(2)承担了广泛的公共责任。我国的航空公司因其承担了公共运输的职能，具备了广泛的公共责任。航空公司的公共责任体现在四大关系的和谐：和政府的关系和谐；和旅客的关系和谐；和媒体的关系和谐；和社会的关系和谐。在2008年“5.12”四川汶川特大地震灾难中，我国的航空公司在国家、社会、群众需要时，航空公司提供了大量无私的奉献，使社会美德得到弘扬。(3)处理公共危机事件的能力进一步提高。自国务院2006年1月8日发布《国家突发公共事件总体应急预案》后，各省、自治区、直辖市、各市县的突发公共事件总体应急预案均已编制完成，全国应急预案框架体系已经初步形成，一旦发生突发危机事件，可以迅速启动应急预案，处理公共危机事件的能力得到了很大地提高。
2.我国航空业公共危机管理存在的问题。自从新中国成立之后，我国民航管理体制变动频繁，在较长的时期内属于军队编制，我国航空公司的企业化路程很短，还不到20年的时间，而实质上的企业化进程就更短了。因此，民航业的历史和现状给航空公司带来了一些潜在的危机因素，主要问题有部分管理者的素质不高，缺乏一些有效的管理手段。如因市场销售情况不好，有的公司就实行“全员销售”的方法，连飞行员也要完成一定数量的机票销售任务，这实质上是“全民皆兵”在管理上的一种翻版。民航业正在进行着的改革必然会带来一些程度不等的非正常情况，如公司人员情绪不稳定、信息传递不畅等。
归纳起来具体表现在以下几方面：(1)缺乏应对公共危机的管理机制和战略规划。目前来看，大多数国家在危机管理中重视制度建设，以保证应对危机情况的资源能够得到迅速发送和有效使用，特别是发达国家的制度建设越来越成熟，越来越完善。我国当前也存在着不重视危机管理预警，缺乏危机管理战略计划和预案的现象。随着经验和教训的不断积累，我国政府主管部门和航空公司已经越来越重视这个问题。(2)缺乏系统性对策。我国航空运输企业除了应急救援计划比较完善外，对其它公共危机还缺乏充足的经验和准备，即使具有应急方案，也是根据不同类型的危机事件而制定的孤立的应对策略，没有形成统一协调的危机管理机制。危机爆发后，如何正确对待危机事态，采取哪些危机处理措施，怎样在遭遇危机时继续运营等等，航空公司常常感到惊慌失措、束手无策。(3)缺乏危机信息预警系统。我国的航空企业都缺乏危机预警系统，对“危机源”的敏感性很差，往往等到危机爆发后才进行信息的收集，进行调查研究，并采取相应的处理措施。其实很多的危机在爆发前都有或多或少的警告信息，如果能及时发现存在的问题，就可有效地避免或应对危机的发生。(4)缺乏危机公关能力。危机公关是危机处理过程中的重要环节，处理的好，可以降低公司的损失，维护公司的声誉，处理的不好，轻的会带来经济的损失，重则会导致公司的破产。由于我国航空业多年来过分依赖政府主管部门的统一部署，企业自身对外沟通能力差，普遍存在危机公关能力欠缺的现象，缺乏危机沟通的战略和战术，处于一种盲目被动的状态。
二、我国航空业公共危机管理的完善
1.在立法的基础上，尽快建立常设性危机管理部门。对于公共危机，我国目前只有1996年通过的《中华人民共和国戒严法》、2003年通过的《突发公共卫生事件应急条例》和2007年通过的《中华人民共和国突发事件应对法》，可以考虑制定一部《航空危机管理法》，把航空这种公共危机纳入到统一的程序和制度中，而不是分散管理，各个部门各行其道。在我国航空业实际运作中，应该在民航总局层面上建立具有协商功能的常设性危机管理综合协调部门，协同航空专家对各类航空危机进行划分总结，制定长期的反危机战略和应急计划，以便加强各航空公司、各地方航空管理局及地方政府之间的协同处理能力。
2.航空公司应当树立正确的危机意识，努力做到预案在先。形成完善的危机管理体系，仅仅建立起机构和明确运作机制还不足以完全应对随时可能出现的危机，必须树立正确的危机意识，提出尽可能全面的危机预案，以便在危机刚刚出现之时，及时正确地提出危机预警。在这方面，美国2001年“9.11”事件的教训对我国有较高的参考价值。美国建设多年的良好的危机管理体制之所以没有及时阻止恐怖袭击，其中重要的原因就在于政府对新的危机形式与根源认识不足，对战争冲突的认识还停留在国家与国家之间的传统的常规形式，整个预警体系基本以预防境外攻击为主，于是对此类恐怖袭击事件反应不够及时有效。今后，我国应该特别突出危机防范意识，加强对可能发生的危机的调研与预警，提出处理不同形式危机的相应预案，真正做到防范于未然。
3.重视公民危机处理教育，增强危机应对能力。航空危机之所以说是公共危机，因为危机管理不仅仅是航空公司的事情，还牵涉到政府、非政府组织、媒体和公众等。在大多数航空危机事件处理中，航空公司危机决策的执行效果如何，不仅取决于政府处理危机的工作能力和效率，而且取决于非政府组织、媒体和公众等参与水平和危机处理能力。例如美国“9.11”事件中，可以感受到美国社会整体上表现出来的良好秩序和恢复能力。这不仅仅来源于法制化程度高，也取决于美国政府对全民危机教育和民间组织参与危机处理的重视。相反，我国在很多公共危机事件发生后，之所以大规模动用军队和武警，在很多情况下未必是形式所迫，更多的是从反面证明了我国民间组织的涣散和公众危机处理能力的薄弱，为此，必须重视公民的危机处理教育。
参考文献
[1]秦菊波，航空事业管理概论[M].航空工业出版社，2010。
[2]阎梁，翟昆，社会危机事件处理的理论与实践[M].中共中央党校出版社，2003。
[3]陈晓宁，关于我国民航市场化的几个问题[N].中国民航报，2001-8-31。
注：本文系江西省社科规划共建项目“我国航空企业公共危机管理研究”(编号：09SH213)的研究成果。
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