市场经济条件下建设节约型政府的路径
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作者: 杜 宇
【摘要】 节约型政府,就是指通过采取法律、经济和行政综合性措施,提高资源利用率,把政府的资源消耗维持在最低水平,并以最低的资源消耗获得最大的经济效益和社会效益。在建设节约型社会进程中,政府起着率先垂范、提供制度、规划设计、政策引导等作用。市场经济条件下,建立完善的防控体系、完善政府行政管理体制、建立有效的监督机制,是建设节约型政府的现实路径。
【关键词】 市场经济;节约型社会;节约型政府;现实路径
早在十六届三中全会,中央就已提出要大力发展节约型社会这样一个战略方针,这是由中国的现实国情决定。为实现到2020年建成小康社会的目标,中国在经济高速发展过程中出现的一些新情况,如结构性变化、快速城市化等,都在很大程度上造成近几年资源紧缺、能源紧张的问题。在社会资源优化配置的问题上,必然得由政府发挥作用。甚至可以说:最大、最关键的因素在政府,只有政府正确发挥政府的主导作用,政府、企业、市场三者的关系才能得到很好的处理。
所谓节约型政府,就是指通过采取法律、经济和行政综合性措施,提高资源利用率,把政府的资源消耗维持在最低水平,并以最低的资源消耗获得最大的经济效益和社会效益。其“节约”的含义体现在行政效用的最大化,即在政府的具体行政活动中,以最少的行政成本实现最优化的管理目标,既要对资源、能源的消耗进行减量化,即用尽可能少的资源、能源,提供相同甚至更多的公共产品和服务,以使得资源浪费现象得到有效遏制,资源管理水平得以较大提高,政府运行成本降低。又要加强政府管理效率,即保证行政管理过程中良好的工作状态、有效性和高速度,以取得积极的社会效益。
一、政府在建设节约型社会中的重要作用
建设节约型社会,是一项庞大的复杂的社会系统工程,涉及政治、经济、文化和社会生活的方方面面,需要政府、企业和个人等多种行为主体的参与。在节约型社会建设过程中,政府是关键,因为它发挥着其他行为主体不可替代的作用:
1.率先垂范作用。政府本身首先是一个巨大的资源消费体,并会对社会产生很大的示范影响。据报道,目前政府机关的平均消费水准要高出社会平均水平20%以上。推动节约型社会建设,政府应加强自我约束,在电力、采暖、水、纸张、燃油等几个方面,降低资源消耗,打造节约型机关,既要出大主意、大思路,又要抓细节、抓落实。
2.提供制度保障。节约型社会根本上要靠制度、靠法律法规来推动和保障。我国目前正处于经济转型和制度转型的重要时期,应该抓住机会,强化制度意识,高起点起步,加快建立节约型社会需要的各种配套制度。要建立一整套新的经济制度体系,包括产权、价格等基础性制度,生产、采购、消费和贸易等规范性制度,财政、金融、税收和投资等激励性制度,国民经济核算、审计和会计等考核性制度,通过一定的制度安排,规范引导经济运行。体制、制度、机制不变,节约型社会难以建成。
3.规划设计。由资源浪费型社会向资源节约型社会转变,不是一蹴而就,需要一个较长的时间过程。建设节约型社会要规划先行,必须有长期的资源战略规划,并与其他重要发展规划结合起来,使眼前的各项措施与长远发展目标结合起来。规划设计应明确节约型社会的发展目标、发展重点、路径选择、保障措施等基本内容,为制度、法规、政策的制定和实施提供依据。当前,各级政府正在集中精力研究制定“十一五”经济社会发展规划,这是全面将节约型社会理念和战略纳入政府决策议事日程的历史机遇。
4.政策引导。在发挥政府的行政推动和主导作用的同时,要通过政策引导调动企业、公众节约的热情,更多地利用经济手段,发挥经济杠杆作用。如通过制定合理的价格、税收等经济政策,形成“谁节约资源,谁就能从节约的价值中得到报酬”的市场机制,使更多的企业、公众自觉地加入到节约型社会的建设中来。重视发挥产业政策的引导协调作用,鼓励发展资源消耗低、附加值高的高新技术产业、服务业和用高新技术改造传统产业。运用财政、税收手段鼓励企业积极开展节约资源和废弃物循环利用,对生产再生资源的产品实施税收优惠政策。合理调整资源型产品与最终产品的比价关系,完善自然资源与再生资源的价格形成机制。建立健全生态与环境保护和资源补偿机制,充分发挥各种杠杆的调节作用。
政府在节约型社会建设中起着举足轻重的作用,有着强烈的表率和带动作用。打造节约型政府,搞好政府机构的节能,不仅可以有效减少能源消耗、提高资源利用效率、节约财政支出,而且还能发挥政府的示范作用,促进社会节能意识的提高和节能技术的推广。
二、建设节约型政府的科学道路
在我国的发展过程中,政府在诸如税收政策、法律等方面仍存在缺失。在节约方面,过去主要依靠市场机制对资源的基础性配置发挥作用,从而改善资源配置的效率。但市场机制与外部性有时并不一致,尤其是在法律、标准、财税政策等方面都存在缺失的情况下,面对资源节约的问题,市场机制难免失灵。在新的发展阶段,政府的作用应该得到加强,以提供有利于资源节约的制度环境、政策环境。
1.建立完善的防控体系。通过健全的法律制度与科学的公共预算体系,约束和控制政府行为,避免行政过程中产生浪费。法律制度提供了一个法治的前提,在此基础上打造一个服务与管理并重的有限政府,政府的权力必须在法律框架下透明运转,并受到整个社会的有效监督,杜绝专权、滥权;加强政府成本控制,建设节约型政府,关键是加强公共预算管理。在市场经济条件下,几乎全部政府收支活动都在公共预算的框架下进行。公共预算被称为行政管理系统运转的“大动脉”,在控制行政成本、建设节约型政府进程中责任重大,必须强化法制,硬化、细化公共财政预算约束。加强公共预算管理,加快推进公共预算改革,是建设节约型政府的治本之策。
2.深化机构改革,完善政府行政管理体制。建设节约型政府,其目的是为创新行政管理,建设高效运转的服务型政府。要进一步深化机构改革,科学设置政府机构,理顺部门职责关系,完善行政管理体制;大力推进事业单位分类改革,严格控制财政供养人数;继续精简和规范行政审批,精官简政、精兵简政,严格控制各级党政机关人员编制及领导职数配备,从而严格控制行政成本;强化行政成本效益观念,提高行政效率;通过建立资源节约的统计制度、信息发布制度和节约工作责任制,建立科学的政府绩效评估体系和行政成本监控体系,用制度来保证节约行为和勤俭习惯的养成,促进节约型政府的建设。
3.建立有效的监督机制。监督机制应该是多方面、多层次的。一方面要充分发挥常设的纪检机构监督、人大机关及人大代表监督、行政系统内部监督、司法监督、以及体制外的媒体舆论监督和社会监督的作用,真正做到有权必有责、用权受监督。强化人大的预算监督权,政府部门涉及自身的重大支出,要纳入同级人大的审查监督范围,递交详细的预算报告,并向社会公示,最后由人大进行审议表决。
另一方面政府自身应当强化自觉接受监督的意识,主动积极地为政务公开和阳光政务创造条件。加快透明政府的建设,提高行政行为的透明度,保障群众的知情权、参与权和监督权,把各级党政领导干部及全体公职人员的行为置于公众的经常性监督之下。最后,应采取有效措施,让纳税人有更多的途径参与监管公共财政,建立有纳税人在场、所有者到位的财政经费约束和监管机制。通过有效的监督,促进政府成为节约的、廉洁的、高效的、爱民的政府。
加快建设节约型政府机关,既是建设节约型社会的需要,也是加强政府自身建设的需要,更是改善政府形象,树立政府威信的需要。落实科学发展观,建设节约型社会,关键在政府。政府的先导作用是无穷的,更是巨大的,只有在政府的榜样作用下,节约型社会的创建活动才能渗透到各个领域,才会不片面地停留在规定约束上,成为全社会各行各业的自觉行动,才能健康持久地发展。建设节约型政府,也从一个侧面考验着我们党的科学执政、民主执政、依法执政的能力。建设节约型政府,保持政府经济廉洁高效,以尽量少的成本,为人民办更多的实事,是重新树立党和政府在人民群众中崇高威信的有效途径。
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