农村居民点用地整理试行地区对策研究
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作者: 李沁霞 苏大辉
摘 要:“人多地少”是我国的基本实情,也是制约我国经济社会可持续发展的最大因素。近年来,为了缓解日益紧张的人地矛盾,做到在严守18亿亩耕地红线的同时提高农民的生活水平、保障农民利益,部分地区先后实行了农村居民点用地整理工程建设,取得了较好成绩。通过对雅安市雨城区开展农村居民点用地整理工程的调查,用对比研究、实例分析等方法对当地继续推进该项工程提出合理化建议,同时也希望为山区丘陵地带开展农村居民点用地整理工作提供一定的借鉴作用。
关键词:农村居民点用地整理;融资渠道;规划;规范程序
中图分类号:F303.3 文献标识码:A 文章编号:1672-3198(2010)06-0041-02
1 研究背景及意义
农村居民点用地整理是指在一定社会经济条件下,某地区针对农村居民点用地零散、无序的状态,对其空间结构和布局实施整治、改造等土地工程措施和土地产权调整措施,并配合公共基础设施的改造和完善,以达到优化土地利用结构,提高土地利用效率,改善农村生产、生活环境的一项综合的土地利用工程。
通过农村居民点的用地整理有利于优化农村居民点布局、实现耕地占补平衡、统筹城乡发展和节约资源,如今,其已成为许多地区实现农村乃至城市可持续发展的有效手段,是社会主义新农村建设的一个有效途径,也成为众多地区统筹城乡发展,实行集中定居工程的主要手段,在这个过程中形成了较为良好的经验和成绩,其中,雅安市雨城区就是一个很好的例子。
2 雨城区开展农村居民点用地整理试点工作概况
雨城区位于雅安市东部,属于成都平原向青藏高原过渡带的盆周西南部边缘地带,全区幅员面积1066.99平方公里,为中低山地带。山地占全区总面积极91%,其中海拔1000米以下的低山占45%,1000米以上的中山占46%。平地占9%,主要是河谷阶地和山间盆地,属于典型的人多地少局面,人地矛盾较为紧张。近年来,雨城区深化改革,以科学发展观统筹城乡经济发展,经济运行态势良好。为了进一步提高农民的生活水平,创造和谐的人居环境,雨城区通过可行性分析,选择了上里镇、草坝镇、对岩镇等经济基础相对较好的乡镇开展农村居民点用地整理的试点工作。
3 雨城区开展农村居民点用地整理试点工作成绩及经验
3.1 雨城区开展农村居民点用地整理试点工作成绩
开展试点工作以前,雨城区农村地区经济社会发展缓慢,居民居住条件较差,住房破旧狭小,基层水电道路等公共设施不完善,区域交通发展滞后,农民收入低下,“农民很穷,农村很苦,农业很落后”是当时的真实写照。自开展试点工作以来,相关地区立足实情,充分听取民众意见,科学治理工作规划,合理开展整治任务,在工作过程中不断总结经验,完善工作内容。经过几年的努力,三个试点乡镇农民统一进入集中规划区域定居生活,平整出来的土地用于根据当地经济发展需要进行复耕或者用于工业园区建设,最大限度地实现了土地的集中规模利用,农村居民点用地整理的成效已经初步凸显。雨城区在开展农村居民点用地整理试点工作中主要做到了以下几点:
3.2 雨城区开展农村居民点用地整理试点工作经验
3.2.1 坚持集约用地,做到可持续发展
雨城区严格贯彻坚守耕地底线不动摇的基本国策,以可持续发展理念为指导,对耕地进行切实的保护和合理的利用,将农村居民点用地整理试点工作和农村产业结构调整相结合,科学定位,合理开展项目建设,强调为村民创造良好的生产和生活环境,重视对村庄生态环境和历史文化的保护,实现了土地的合理利用,极大地促进社会主义新农村的建设。
3.2.2 坚持因地制宜,做到规模适度发展
雨城区以县域土地利用规划为指导,在充分认识县域经济实情的基础上科学确定村庄规模,做到村庄体系布局合理,根据当地经济发展规律对试点地区提出了不同的整理目标和发展模式。以上里镇为例,充分挖掘古镇旅游资源,在工作开展过程中合理规划居民点用地,把农户住房建设集中安排在公路两旁进行,有效减清古镇压力,优化环境布局。通过规划整理,上里古镇在充分发挥农用地潜力的前提下形成了以旅游业为支撑,三大产业和谐发展的良好局面,以2008年为例,尽管遭遇汶川大地震的冲击,当地年接待旅游人数持续上涨,人均年收入增收达到350元,实现了旅游强镇的目标,极大地带动了当地新农村建设的进程。
3.3.3 坚持统筹协调,做成共同发展
试点区域都很重视基础设施和社会公共设施的建设,在整理中对这两项内容也进行了很大的资金投入。创造出具有地区特点的整体搬迁和就地改造两种模式,通过几年时间的发展,如今大多数村民都已经住上了富有川西特色的二层小楼,乡村水利、电力、交通等基本设施也处于不断的完善之中,村民的生活水平有了很大的提高,实现了农村地区社会事业的稳步发展。
4 雨城区开展农村居民点用地整理试点工作存在问题与不足
农村居民点用地整理是一项系统复杂的工程,它涉及到国家政策、技术环节等方方面面的问题。通过调研,我们发现雨城区农村居民点用地整理虽然取得了较好成绩但也不可避免地存在一些问题,这些问题已经成为当地农村居民点整理的向更深层次发展的制约性因素。
4.1 资金不足与技术落后制约长足发展
雅安市雨城区属于欠发达地区,第一产业在国民经济比重较大,相比之下全区二、三产业发展落后,直接造成政府财政收入较少。而农村居民点整理涉及房屋搬迁土地改造,方方面面都需要大量的资金支持,在政府投入不足、集体经济又相对薄弱的情况下,资金问题成为阻碍居农村居民点整理面向全区推广的首要因素。加之这项工程本来就处于试运行阶段,人才匮乏、技术短缺,又无经验可寻,这就让整理过程变得更加艰辛。
4.2 规划滞后,缺乏科学统一管理
凡事预则立,不预则废。农村居民点用地整理的前期工作是非常关键的,它在一定程度上决定着整理结果的好坏。可是在调研过程中我们发现,雨城区对整理工作缺乏一个完整合理的总体规划,而是各个试行地区都是按照自己的意愿在小范围对农村居民点进行用地整理,缺乏全局统一的指导及科学的管理体系,这样造成的直接后果就是在某些试点地区可能取得较好成绩,但是给在全区乃至全市范围内推广造成了极大的障碍。
4.3 补偿不到位,农民利益不得保障
在整理过程中,政府对村民的长远发展并没有做到充分考虑,村民得到的土地补偿费及拆迁安置补助费一般都远远低于生活实际所需。再者,农民虽然可以通过宅基地换房的方法获得新的住房,但从长远来看,这并不能满足村民的生活生产需求,农民失去的不仅是宅基地、耕地,更重要的是他们失去了生产生活保障的来源,这让一直有着“土地使用权归自己所有”观念的农村居民,对农村居民点用地整理能否切实保障他们的长远利益产生了担忧。
4.4 程序不规范,引起部分群众不满
雨城区缺乏一套规范的农村居民点用地整理程序,欠缺对整理区域的基础调查、系统分析、效益论证、项目评估等工作。整理完成后也没有及时进行土地变更调查,造成了整理前后期工作不连续,统计资料不完整,整理工作没有可比性,难以有效凸显整治成效。同时,在整理过程中,还出现了前后政策不一致、政策对人不对事等现象,致使在工作过程中出现同一地区不同时间开展整治工程的村民“同地不同价,同理不同利”的情况发生,损害了群众切身利益,激发了基层的不满情绪,从而增加了政府开展工作的难度。
5 合理化建议
针对农村居民点用地整理试行地区存在的问题,立足雨城区发展定位和借鉴其他地区的经验,笔者提出以下几点建议:
5.1 做好宣传与交流工作,以“三公”平民怨
由于村民对农村居民点用地整理缺乏了解,加之传统观念的影响,使得整理工作在最初便遇到阻碍。因此,政府应该通过多种渠道加强宣传力度,对村民做好相关教育,更新农民观念,让农民及时了解相关政策法规,做到整治工作心中有底。在工作开展过程中秉承公平、公正、公开的原则处理各种事务,及时加强同村民的沟通与联系,齐心协力共同做好用地整理工作。
5.2 建立多元的融资渠道,保证资金需求
稳定、有力的资金投入是工作顺利开展的关键因素。农村居民点整理不仅涉及农民、政府的利益,而且与社会的整体利益也息息相关,仅仅依靠农民和政府的力量是远远不够的,因此应该创建多元、多层次的集资渠道,集合政府、农民、农村集体、相关企业的力量,保证用地整理所需资金的及时到位。
5.3 准确定位,做到合理规划
政府应该在了解国家法规政策、了解典型地区整理方法及经验的基础之上,结合本地实际情况,制定有自己特色的农村居民点用地整理规划,做到规划先行。在规划之初,既要立足于现实,又要着眼于未来,即既要有创新型,又要有可操作性,做到经济效益、生态效益、社会效益相统一,积累经验以便不断推广。
5.4 保障农民合法权益,实现农民增收目标
农村居民点用地整理的主体是农民,保障农民合法利益是充分尊重农民意愿,发挥农民的工作积极性和主动性等一切工作的出发点和落脚点。应当在充分考虑农民收益的基础上建立合理的征地补偿政策以及拆迁安置政策,既满足农民当前生产生活需要,有满足长远发展需求,通过对整理出的多余土地年均收益用以作为全体村民的土地入股进行每年分红,将收益部分作为农民的社会保险启动资金做好社保工作,免除农户的后顾之忧。同时,政府还应该在保证粮食安全环境优美的前提下,积极开展招商引资工作,大力发展二三产业,优化农村产业结构,在促进整体经济发展的同时带动农村富余劳动力的就地转移,增加农民收入,从而提高农民的生活水平。
6 结语
建设社会主义新农村就是要解决好三农问题,其中的关键和核心是实现农民增收致富。积极开展农村居民点用地整理工程,是统筹城乡综合发展的一个重要措施,即在确保耕地红线保障粮食安全的基础上,合理规划农村土地资源发展规模,充分挖掘土地的集约效益,实现“农业稳定,农村发展,农民致富”的总体目标,最终促进县域经济又好又快的发展。
参考文献
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