公共政策制定的基本程序（下）

来源:用户上传      作者: 陈振明

　　三、方案设计
　　
　　方案设计就是针对政策问题，依据政策目标，设计实现目标的各种可能性方案的过程。这一过程被形象地称为“大胆假设，小心求证”的过程，也就是首先大胆设想，提出各种方案设计轮廓，然后对方案轮廓进行严格细致的具体化加工。
　　轮廓勾画这是方案设计的第一步。轮廓勾画，就是要从不同角度、不同途径提出多种多样的方案设想。轮廓勾画主要包括两个方面的内容：一是为实现既定的政策目标，大致可提出多少个政策方案；二是将各方案的轮廓勾画出来。如行动原则、指导方针、政策的发展阶段等等。
　　轮廓勾画必须遵守以下两个基本准则：一是政策方案应尽可能多，方案应多样化，即一定要搞多方案选择。政策方案不仅应包括各种可能实现政策目标的方案，还应包括预防方案、应变方案等。政策制定在于选择，有比较才有鉴别。如果没有多种方案以供选择，这样的决策是没有意义的。二是要满足整体上的完备性和个体间的互斥性。所谓整体上的完备性，是指应把所有可能的备选方案全部构想出来，不能有任何遗漏。这是保证最后能选定最优方案的一个重要条件。所谓个体间的互斥性，是指不同的备选方案之间必须彼此独立、相互排斥，而不能相互重复和包含。
　　创新是政策的生命力之所在。情况总是在不断变化的，政策制定绝非一种“例行公事”，而往往是针对新出现的情况进行的，属于无常规可循的、重大的、复杂的决策。可以说，设计方案的过程实际上就是一种创造性思维的活动过程。政策方案能否创新，取决于方案设计者是否具备创造性思维的能力和素质。这不仅需要丰富的知识储备、掌握有关的诸如系统分析的科学方法和手段，更需要有勇于开拓、敢于打破常规的勇气和魄力，敢于向旧的习惯势力、传统观念挑战，扫除因循守旧、人云亦云的思想障碍，更新观念，独辟蹊径。社会生活是丰富多彩、千变万化的，特别是在改革开放新的历史形势下，新情况、新问题层出不穷，更需要方案规划者发挥创造性思维，设想出各种新颖而独特的有效方案。可以说，正是在邓小平同志提出的“一国两制”的光辉设想的正确指导下，香港问题才得以顺利解决。
　　对于轮廓设想所产生的备选方案，还必须进行初步筛选，淘汰那些明显不可行的设想，留下一些较为可行的方案，进行精心的设计，这就是政策方案设计的第二步：细节设计。政策方案的细节设计，就是将政策方案具体化，确定实现政策目标的各种措施，如政策界限的规定和相关机构的设置、人员配备和物资经费的保证等等。轮廓设想需要的是勇于创新的精神和丰富的想象力，而细节设计需要的则是冷静的头脑和求实的精神，就方案的各个细节进行严格的论证、反复的计算和细致的推敲。
　　由于决策者的学识、精力、时间有限以及事务繁杂等原因，他们更多地参与评价方案和选择方案。而方案设计这一工作，通常是由专家学者，尤其是咨询机构辅佐完成。如1962年美国与苏联之间发生了“古巴导弹危机”事件，其背景是美、苏日益加深的军事对抗。事端则起因于苏联将导弹运进古巴，并设置导弹发射基地。对此，美国总统肯尼迪马上召集国家安全委员会及其智囊人物研究对策，很快拿出处理“古巴导弹危机”问题的6套方案：(1)对此问题无所作为(零方案)；(2)刘苏联和古巴施加外交压力；(3)通过各种渠道与古巴领导人卡斯特罗接触；(4)派遣美军入侵古巴；(5)对古巴实施先发制人的突袭；(6)采取间接军事行动――封锁海面。结果，肯尼迪政府采纳了第6套方案，迫使赫鲁晓夫就范，苏联在美军飞机的监督下从古巴撤回了导弹，古巴导弹危机至此结束。
　　轮廓设想要求设计人员充分发挥主观能动性，进行创造性思维，从不同的角度和途径，大胆设想出各种各样的可能性方案，保证备选方案的全面性和多样性。在轮廓设想阶段，并不要求设计人员过多地考虑方案细节，避免束缚思路，但要努力创新，特别是非程序化决策，更不能循规蹈矩照搬以往的模式、经验。这些都取决于设计人员知识的水平与结构、逻辑思维与想象能力，以及开拓进取精神。经过轮廓设想阶段得到的设计方案往往只是粗线条的概貌和雏形，需要进行细部设计，进一步加工、充实、丰富，使之具体化。这就是“小心求证”。细部设计之前要对轮廓方案进行过滤筛选，淘汰掉部分明显不可行的设想，保留一些较为理想的方案，进行精心设计。政策方案的细部设计，要视政策层次而定。层次较高的政策，方案设计只作概括性的、抽象的原则规定，便于执行者因地制宜灵活掌握，而层次较低的政策，则细部设计要反复计算、严格论证、详细推敲，可操作性要强。
　　
　　四、后果预测
　　
　　政策方案总是面向未来的，方案后果往往要经过一段时期之后才能出现。为了正确地评估方案，必须对方案的后果进行科学预测，这是方案规划过程的一个重要环节。
　　方案后果的预测应当包括两个方面：一是对客观条件变化的预测；二是对方案在各种可能的客观条件下预期效果的预测。客观条件分为有利条件与不利条件，条件的有利与不利，直接影响着政策实施所付出的代价以及所产生效果的不同。方案规划者在设计方案时主观上当然愿意从有利条件出发，然而，条件是不断变化的，有时从有利变为不利，有时从不利变为有利。制定政策时，必须对这种变化的可能性事先作出充分的估计，这就有必要进行预测。条件预测要解决这样一些问题：在同这项政策有关的环境和条件中，存在哪些有利因素和不利因素，在利用有利因素和克服不利因素方面有一些什么办法?未来的环境和条件会发生什么变化?有哪些影响变化的因素，可能出现几种情况?今天科学技术进步和社会发展，能否提供解决所需政策问题的新途径和办法?等等。政策制定受政治、经济、社会、技术和自然条件等影响，这些条件中又有有利与不利之分。因而，必须全面考虑，进一步进行预测。
　　客观条件错综复杂而变幻莫测，我们无法也不必预测客观环境中可能发生的全部变化，因为其中有些变化对我们研究的问题影响很小，因而可以忽略不计。但有些变化却对政策制定有着重大影响，甚至是决定政策成败的关键。对此必须充分加以考虑。如市场需求的变化之于产品结构的调整，自然灾害之于农业政策，国际重大事件之于外交政策等等。美国为了保护其国内市场而对日本实行的贸易保护主义的“超级301条款”，曾一度对日美关系产生重大影响。
　　方案效果的预测，对于评选方案尤为重要。因为只有知道了方案的效果，才能辨别方案的好坏优劣，才能使政策制定者在选择方案时做到胸有成竹。方案预期效果的预测包括：该方案是否可能达成目标?能在多大程度上达成目标?差距有多大?该方案执行过程中会遇到什么困难或阻力?有什么风险?可能产生什么消极后果?如何补救?哪些人将受到该方案的影响?他们的反应将会怎样?谁对这项方案的最终成果负责?方案对本地区、本部门

会有什么影响?在整个社会可能引起什么反应?等等。对方案效果的预测，必须全面具体，深谋远虑。预测越全面，越具体、越深远，政策方案的选择就越有把握，选出的方案就越可靠。
　　我国以往的政策制定对预测研究重视不够，甚至出现过那种只知道推行某项政策但却很少考虑其后果的情况。例如，前些年，我国曾大力提倡发展农村乡镇企业。这项政策的推行，能够搞活农村的经济，活跃农村市场，并能较好地解决农村剩余劳动力问题。但是，对于这项政策的后果及其影响我们也缺乏足够的估计，尤其是没有估计到乡镇企业的盲目发展所带来的消极影响。在我国的基本经济体制和经济结构未变的情况下，乡镇企业的盲目发展，必然冲击我国的原材料和产品市场，并直接影响了社会主义的经济秩序，同时，也给农产品的生产带来直接，影响。在我们认识到这些问题以后，应及时地提出治理整顿的政策方针，来克服消极面。
　　因此，对方案后果进行科学预测，既要考虑到有利的因素和成功的可能，又要估计到不利因素和失败的风险，权衡利弊，综合比较，择优而取。可以说，科学预测已成为政策制定的重要组成部分。今天各种科学预测技术和方法(如直观判断法，回归预测法，时间序列法等)已在政治、经济、文化、科技和人口等各个领域得到了广泛的运用，并取得了可喜的成就。
　　
　　五、方案抉择
　　
　　在对各备选方案进行后果预测之后，要对各方案进行评选，以抉择出或综合出一个最佳方案或满意方案。政策方案的评估是方案择优的前提。评估要科学客观，才能做出优化选择。所谓评估，就是采用一定的标准，将备选方案按优先顺序加以排列。政策标准是一种把政策目标、备选方案和政策效果联系起来的政策范畴，它直接影响到我们对备选方案的选择和对效果的计量，在执行中还影响到对政策的评估。实践证明：在许多政策制定场合中，方案选择错误的原因主要不在于方案失当，而在于标准失当或模糊。因此，确立适当而明确的标准是十分重要的。
　　政策方案抉择的基本依据在于元政策的要求和价值标准。具体说来，有如下一些标准：(1)有利于元政策的实现。政策方案本身体现基本国策的精神，符合国家总体发展战略目标；(2)能最大限度地实现政策目标。这是方案抉择时最主要最基本的标准；(3)消耗的政策资源尽可能的少；(4)实现政策目标的风险程度尽可能小；(5)政策方案实施中产生的副作用尽可能小。当然，上述标准并不是绝对的，由于政策问题的复杂性，常常会出现这样的情况，有的方案能较好地实现政策目标，但费用高、风险大、副作用大；有的方案只能基本上实现政策目标，但费用低、风险小、副作用也较小。它们往往互有利弊，优劣难辨。这就要根据实际需要来进行抉择。
　　举例来说，国家重点扶持的某种外贸产品的生产，需要某个部件，有自产和外购两个方案可供选择。这里要考虑成本、质量和稳定供应等因素。假定当时情况是自产成本低，质量稍差，但可以稳定供应；外购成本高，货源不保证，但质量好。选择哪个方案为佳呢?这就要看国际贸易的形势和要求。如果当时我国外贸的困难是成本高而利润低，并且自产质量稍差但也符合要求，那么，宜选用降低成本、提高利润的自产方案。而如果我们的产品质量差，在国际市场上无竞争力，则宜选用提高产品质量和竞争力的外购方案。在实际工作中，由于决策信息的不完备，方案的不周全以及选优标准的多样性与相对性等等，要达到最优目标是困难的。因而在一般情况下，比较适宜采用西蒙提出的满意标准，遵循“有限合理性”原则，选择一种在现实条件下比较可行的方案。
　　在政策方案选择过程中，可行性分析是不可缺少的重要一环。政策制定的目的在于解决政策问题，可行性在一定程度上，是政策抉择的最基本依据。政府决策涉及面广、投资巨大、影响深远，因而必须有包括专家学者在内的智囊团进行充分的可行性论证。这是决策民主化、科学化的保证。许多经济发达国家，都制定了必要的法律制度以确立其地位，重大决策必须编制可行性研究报告，并经严格的审批和核定后，才能最终确立并实施。
　　政策方案的可行性分析包括以下几方面内容：(1)政治可行性――指政策方案获取政治资源支持的程度及对政治价值的影响，这是方案论证的最重要、最基本的内容。(2)经济可行性――指执行方案所需一般性资源(财力)和特殊资源(人力、物力、信息等)的获取和支持程度。(3)行政可行性――指政府行政部门执行力的大小和效能高低。(4)法律可行性――指方案是否符合宪法、法律的有关条款及其精神。(5)技术可行性――指方案在现有的技术水平下能够实现目标的程度。这几种可行性是相互联系、相互制约的，其中一种可行性不成立，都可能降低其他的可行性，政策也难以收到预期效果。成功的政策往往要充分考虑到各方面的可行性，找出一个最佳结合点。例如，伊朗巴列维政府曾试图利用手中的巨额石油外汇，通过引进外国先进设备及技术，引进重大工程项目，以“大跃进”的速度一步跨入现代化工业强国的行列。但由于缺乏使用先进技术设备的技术力量和科学文化知识以及管理经验，工业基础及配套能力也极为薄弱，这些引进设备不但不能发挥应有效能，反而更加深了伊朗对外国的依赖，最后造成整个国民经济混乱，乃至巴列维政府的垮台。
　　现代决策活动是一种集体的活动。政策问题往往是很复杂的，个人因其精力、学识、时间有限，抉择方案时难免有其局限性和片面性。事实证明，实行集体决策对于防止个人专断，避免领导者决策失误，提高决策的民主化、科学化水平起到了重要作用。经过政策方案抉择后选出了最优方案或满意方案，标志着方案规划过程的结束。但这一方案还并不一定能立即付诸实施，还必须经过权威部门的批准公布后，才能最终进入实际执行过程，这种批准公布的过程就是政策的合法化问题。
　　(作者系厦门大学公共事务学院院长、教授、博士生导师)
　　责任编辑　吴凡

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