国外基础设施投融资模式比较与借鉴
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作者: 马艳玲
摘要：城市基础设施是城市存在和发展的重要载体，是促进城市可持续发展的基本条件，能够保证城市建设资金的充足稳定和高效运用。通过分析比较国外两种典型的基础设施投融资模式的特征，为我国基础设施投融资模式的选择和完善提供参考和借鉴。
关键词：基础设施 ；政府；市场；投融资模式
中图分类号：F299.23；F832
一、国外典型基础设施投融资模式比较
美国一直以来推崇自由主义的市场经济。70年代末，伴随着美国政府对经济干预的放松，其对基础设施产业也进行了以放松管制为特征的改革，美国政府由此形成了在基础设施投融资领域角色定位：“市场增进”。
英国市场经济体制的变迁在大体阶段与美国相似，但在具体做法上，为了克服市场经济内在缺陷，英国则把市场失灵严重的产业收归国有或公有化，由政府直接拥有企业。改革中，英国政府为推行投资主体的民营化，同时为了吸引私人资本，在管理体制改革、政策制定上都花费了大力气。改革之后形成的基础设施产业投融资模式中政府发挥的作用较大，这在英国的PFI事业上得到体现。
德国推行的是社会市场经济模式，这是一种以私有制为主体，鼓励和发展市场经济，同时主张宏观调控和政府干预的经济发展模式。德国政府在肯定市场的同时还突出政府的干预作用。德国的基础设施产业改革以引入竞争为特征，基础设施产业领域竞争引入后仍以政府公有为主导。
日本作为一个后起的资本主义国家，日本的工业化表现为一个强力政府推动的过程。如果说美国政府政策对企业的作用是有限的、合作的，那么日本政府的作用是有力的、合作的。日本基础设施产业的改革以民营化为特征，在基础设施产业的资源配置中，日本政府起主导作用。
二、国外主要投融资模式的基本特征
按世界经济合作与发展组织对市场经济的划分，国外基础设施投融资模式主要分为市场主导型投融资模式和政府主导型投融资模式。基础设施投融资模式包括基础设施投融资主体、投资方式、政府在基础设施投融资和管理中的作用等。
（一）市场主导型投融资模式特征
首先，基础设施以私人资本为主体。其次，在吸引私人资本方面主要是通过政府制定相关优惠政策、培育良好的投资环境来实现，政府并没有设立专业的研究机构与管理机构。最后，政府对市场准入方面的规定更为放松，特别是放开了很多基础设施产业的定价权。
（二）政府主导型投融资模式特征
首先，基础设施的公有为主还是私有为主并不是划分政府主导型和市场主导型的标准。其次，如果一国基础设施产业私有资本为主体，那么该国在调动私人资本进入基础设施产业时，政府仍起主导作用。最后，在基础设施产业的管制上，政府管制较为严格。
市场主导型和政府主导型中的政府作用相差很大，即使是在政府主导型的国家中，各国政府的作用亦有大小之分。但并没有严格的好坏之分，从各国的基础设施投融资模式的形成原因可以看出，一国最终是哪种投融资模式，是在其特定的历史背景中形成的。只要符合国情，能够促进当时的基础设施产业发展即为合理。如果一国模式中对基础设施产业的发展有某些阻碍因素，那么政府应及时调整，但这种调整并不意味着该国投融资模式的改变。当然，随着技术经济、社会政治等条件的转变，基础设施投融资模式也需要相应地转变。
三、国外基础设施投融资模式之借鉴
本部分主要从以下四个方面进行分析。
（一）政府在基础设施投资中边界清晰，各级政府分工明确
基础设施具有公共物品特性，需要政府投资，但是并不是所有的基础设施建设都需要政府投资或全部由政府投资。同时，一国行政体系由不同层次的政府构成，不同层次政府对不同范围内基础设施建设的责任是不一样的，投资效率也不同。清晰的政府投资边界和合理的分工是基础设施投融资模式确立的先决条件。如美国政府的财政支出范围是全部公共物品和部分准公共物品，私人可以在准公共物品的基础设施领域投资和经营，包括：一是私人完全投资并提供基础设施产品或服务；二是私人与政府联合投资并提供服务；三是私人与社区联合投资并提供服务。同时对联邦、州和地方各级政府在基础设施投资活动中的分工也较为明确和合理。德国则根据是否有收费机制将基础设施分为两类：一类是非经营性或社会效益非常大的项目，完全由政府投资；另一类是经营性项目，允许民间资本进入。而且中央政府和各级地方政府的分工也较为明确，如德国港口建设的投资主体是地方政府，港口内的一切基础设施统一由地方政府投资，联邦政府对港口建设不给补助，但进港航道和河流航道的建设和维护费由联邦政府全部负担。
（二）严格控制各级地方政府基础设施投资的融资规模
分权制国家地方政府负债规模由同级立法部门控制，集权制国家由上级相关部门控制。美国地方政府基础设施建设资金主要来自市政债券的发行，由于美国是分权制国家，地方政府只对本级立法机构负责。尽管不需要上级政府审批，但地方政府或代理机构发行一般责任债券需要辖区内选民投票同意或者同级立法机构的审查批准。英国则实行严格的地方政府资本开支控制体系，地方政府借债必须得到中央政府的批准。对于集权制国家日本，未经中央政府批准，地方政府不能举债。每年由中央政府制定地方政府贷款计划，内容包括地方债券发行总额、发行方式、用途及每种发行方式的债务额度，并与“地方政府财政计划”同时拟定。
（三）创新新型投融资方式，引导民间资金进入基础设施领域
基础设施新型的投融资方式包括 PSP、PPP、PEI、BOT 等。美国为弥补政府基础设施投资的资金缺口和提高运营效率，越来越多地放权给私人企业，激励他们有效地投资基础设施。到 2006年，美国有过半数制定了推进PPP的法律。目前，新型融资方式 TIF（税款增量融资法）在美国基础设施建设中越来越受到重视。英日两国在政府的积极引导下，积极开展PFI事业，使 PFI投融资方式发展迅速。德国则继续不断完善特许经营制度，使之更完善和应用更为广泛。同时德国政府也在积极尝试运用 PPP 进行基础设施建设，正如德国联邦运输部部长所言：“PPP虽不是万灵丹，但它可以帮助我们做事更有效率。不用说，所有建设项目都受到同样的质量标准的检验，而采用PPP方式，由一家公司负责项目生命周期的规划、建设、运营和维护，将激励快速完成项目，采用具有成本效益和高品质的生产和运作方式”。
（四）政府在基础设施投融资中发挥积极作用
由于基础设施的特殊属性，市场机制在该领域中或多或少地存在“失灵”。这就需要政府通过对其运营进行规制等方式来影响基础设施的建设和运营。即使在市场主导型投融资模式的美国，除自身投资外，政府也对私人进入基础设施领域进行制度激励，同时对私人提供基础设施服务进行有效规制。英国和日本基础设施民营化和 PFI 事业的推广都是在政府积极主导或引导下进行。德国在推行特许经营制度中，要求政府或代理机构作为项目发起人，而且要求项目所有权归政府所有。另外，德国为推进垄断行业的改革制定了一系列的法律法规，规定基础设施市场开放的原则，并针对不同行业提出了开放市场的时间表。
对于中国来说，城市基础设施投融资体制的市场化改革是一个必然趋势，在灵活运用各种投融资创新模式，坚持市场激励机制的同时，必须加强政府的宏观指导，更加完善市场经济体系。
参考文献：
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（编辑：韦京）
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