１８亿亩耕地底线能守住吗？

来源:用户上传      作者:

　　2006年9月，《全国土地利用总体规划纲要》没有通过国务院审议，核心问题是18亿亩耕地的保有量被突破了。
　　我们曾不止一次地提出必守的耕地总量底线，又不止一次地失守。这一次提出18亿亩耕地底线，会不会再次失守呢?
　　一个天大的问题，再次摆在人们面前――中国人吃饭，靠自己还是靠别人?一个正在崛起的人口大国，既要吃饭，又要建设，谁给我们土地?18亿亩耕地底线，要不要守住、能不能守住?
　　
　　历史喊出中国耕地18亿亩的底线，时当公元2006年春天。
　　当时，十届全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出，18亿亩耕地是未来五年一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线。
　　然而，有多少人真正受到“18亿亩”这个极具冲击力的数字的冲击呢?有人以为这不过是一个号召性的口号，喊完了，耕地又少了，也没招。
　　许多人没想到，这回是来真的。2006年9月6日，在国务院召开的第149次常务会上，国土资源部上报的《全国土地利用总体规划纲要》(以下简称《纲要》)没有获得通过。会议作出了暂缓批准《纲要》的决定，国务院领导要求从长计议、加强研究、继续推进，编制历史性、危机性、战略性的土地利用总体规划。并且强调，18亿亩耕地的底线坚决不能突破，不仅要管到2010年，而且要管到2020年甚至更长时间。
　　一时间，“18亿亩”成了全国土地利用总体规划修编者翻来覆去计算的热门数字，成为一个喊得响却说不清的敏感数字，也成了社会高度关注的一个焦点话题。
　　
　　对于我们这样一个人口大国，从保障粮食安全和社会稳定的要求出发，必须确立粮食基本自给的方针。要做到这一点，18亿亩是不能少的
　　
　　根据2006年的国土资源公报，全国现有耕地18.31亿亩，离18亿亩的底线仅有3100万亩的空间。而不久后将公布的土地变更调查或许表明，过去的一年我们又减少了三四百万亩耕地。那么，为什么中央要把耕地保有量底线定在18亿亩而不是更低?
　　国土资源部规划司负责人介绍说，根据就在国人的饭桌上。
　　民以食为天。中国人向来信奉“手中有粮，心中不慌”。2006年下半年，一场没来由的粮价小小波动，一些人就慌了。
　　中国每年要消耗多少粮食?一个粗略的估计是:目前13亿人口吃饭、加上工业用粮等等，每年粮食消耗量应该在4.5亿吨左右。2002年全国粮食总产量是4.57亿吨，到2003年降到4.3亿吨，仅为20世纪90年代初的水平。随后的三年，2004年、2005年和2006年连续实现恢复性增长，到2006年为4.9亿吨。
　　我国每年还要增加上千万人口。根据国家统计局提出的我国粮食消费标准和农业部等有关部门的研究，2010年我国达到小康水平时，人均粮食需求量应为420公斤，全国粮食需求总量为5.88亿吨;2030年人均粮食需求量应为440公斤，全国粮食需求总量为7.04亿吨。
　　这么多粮食，到时候能生产得出来吗?农业部的专家介绍说，粮食生产总量取决于耕地数量、播面单产(粮食总产量与粮食播种总面积之比)、复种指数和粮经比，还有天气。
　　据农业部的一位负责人透露:“八五”期间我国粮食单产增长每年只有8.2斤，“九五”期间每年为0.6斤，“十五”期间每年为10.1斤，单产平均每年增长不到1.8%。
　　我国耕地的复种指数逐年提高，由1952年的131%提高到2000年的158%，继续提高的空间有限。粮经比虽然会进一步降低，估计到2010年和2030年的粮经比将分别降到70%和62%，但仍高于46%的当前世界平均水平。
　　按以上算法，到2010年和2030年，如果我国粮食完全自给，则需要耕地数量分别为19.2亿亩和l9.47亿亩;如果实现粮食95%自给目标(这个目标是1996年《中国的粮食问题》白皮书中确定的目标)，则需要耕地分别为18.24亿亩和18.5亿亩。
　　因此，18亿亩耕地，是一个并不宽裕的数字。假如粮食生产技术没有大的突破，即使保住18亿亩耕地，到2010年、2030年，我们都要增加粮食进口。而根据国土资源部与国家相关部门的测算，耕地保有量每减少2000万亩，粮食自给率将下降1个百分点。
　　那么，靠进口来保障中国的粮食供应能行得通吗?
　　有人认为行得通，例如著名经济学家茅于轼先生在2007 年初的一次讲演中声称，我国的粮食完全不存在任何危机。他认为，即使每年进口粮食3000万吨，每吨粮食150美元，总价仅为45亿美元。3000万吨大概占总消费量不到6%，但45亿美元的总开销不过是2006 年出口创汇8000多亿美元的零头。在他看来，中国完全没有必要保护耕地。
　　但他忽略了一个事实，即目前的进口量是在耕地量为18亿亩的时候发生的，如果耕地减少得过多(尤其是东部地区的耕地)，需进口的粮食就要远超过这个数量。姑且不论对资金和运输的压力，也不论人家会拿粮食供应来卡我们的脖子，就说国际粮食市场，也未必有那么多的粮食。目前，国际市场粮食供应能力每年仅为2.1～2.3亿吨，未来也不会大幅度增加。
　　2006年，世界粮食产量减产1.6%，其中谷物减产2.1%，小麦减产5.2%，粗粮减产1.1%，而粮食的需求增加了1%。世界粮食市场这种总体格局的变化引发了国际期货市场的小麦、玉米期货价格的大幅度上升，并引发了中国进口粮价的上涨。
　　把自己的米袋子放在人家的国土上，可靠吗?美国世界观察研究所所长莱斯特・布朗多年前就提出“谁来养活中国人”的疑问。他曾预测1990～2003年中国的谷物每年总需求量达4.79亿～6.41亿吨，而谷物产量将减至2.72亿吨，谷物缺口达2.07亿～3.69亿吨(在他后来的研究中，3.69亿吨又被调减为2.15亿吨)，相当于目前世界粮食总出口量的1～2倍。他认为中国的巨额缺口将造成激烈竞争，使世界粮价远高于现在的水平，使中国的食物短缺成为世界上每一个人的短缺。
　　农业部研究粮食战略的一位专家认为，尽管布朗的言论并不契合中国当前的实际，但是如果我们任由耕地减少，可能不幸被布朗所言中。对于我们这样一个人口占世界总数1/5的大国，从保障粮食安全和社会稳定的要求出发，必须确立粮食基本自给的方针。我国政府早在1996年就向世界宣布，粮食自给率要达到95%。
　　针对当前国际市场粮食的宽松情况，中国社会科学院农村发展研究所李国祥则认为，尽管粮食供求关系近期无忧，但未来的几年粮食供求平衡压力比较大。考虑到世界粮食库存安全水平已经下降到很低的水平，中国粮食库存只是在安全水平线偏上徘徊。在这种情况下，世界粮食低谷一旦与中国粮食低谷重合，必然会引起国内粮食的紧张，影响整个国民经济的安全。因此，对中国粮食安全形势决不能掉以轻心。
　　中央领导对我国的粮食形势一直是清醒的，一直告诫我们，在科学技术没有取得重大突破的前提下，保障粮食安全必须保有一定数量的耕地。而以上粗略的几笔大账告诉我们，18亿亩耕地对于一个十几亿人口大国来说，怎么算都是紧紧巴巴。18亿亩耕地底线，必须长期坚守，不可动摇!
　　
　　保住18亿亩耕地底线是“不可能完成的任务”?从大的方面看，要保住这个底线，关键是要把退耕还林减下来，把“占一补一”落实到位
　　
　　民以食为天，保护耕地是一件天大的事。而历史经验告诉我们，保住耕地又是一件天大的难事。虽然我们过去曾一次次设定过耕地总量底线，却又一次次地失守底线。习惯性的“失守”，削弱了人们坚守耕地底线的信心。

　　以1996年为基期第二轮全国土地利用总体规划曾确定，2000年的耕地保有量为19.4亿亩，2010年的耕地保有量要控制在19.2亿亩。结果，刚到2000年，全国耕地保有量就减少到19.2365亿亩，比当时设置的“底线”少了1635亿亩。
　　不得已，国家在“十五”开局之年又把2010年要保19.2亿亩耕地的目标“提前”到2005年。结果呢?到2005年，全国耕地只剩下18.31亿亩。
　　一次次设置，又一次次突破，底线无“底”，设置耕地底线那还有什么意义呢?在一些人看来，保住18亿亩耕地这个底线几乎是一个不可能完成的任务。“十一五”期间，是我国全面建设小康社会的关键时期，经济发展仍将保持较快增长势头。“十一五”规划纲要中提出，这五年我国的国内生产总值年均增长7.5%，但耕地最大减少量不能超过3100万亩，能实现吗?
　　能不能实现，也要算算账，不能空喊口号。国土资源部规划司一位负责人接受本刊记者采访时，直截了当地说:“这是可以实现的，关键是转变观念，在18亿亩必保的基点上把握好新的平衡。”
　　据认为，新的平衡观包括退耕还林总量和节奏的调整。据1996年土地利用现状调查，全国共有25度以上坡耕地9100万亩。国土资源部2000年组织的“西部地区耕地后备资源与坡耕地调查”表明，西部地区还有2850万亩15～25度的坡耕地，也需要根据条件和可能退耕。另外，全国还有4500万亩左右严重沙化和影响行洪的耕地需要退耕。加起来，全国总计需要退耕约16000万亩。经国务院批准的《全国生态环境建设规划》提出，到20l0年前退耕7500万亩，2050年前全部完成退耕任务。
　　事实上，“十五”期间因退耕还林减少的耕地达8065万亩，占全国“十五”期间耕地减少量(9240万亩)的大部分。国家林业局曾经表示，“十一五”期间退耕还林的基本目标是3500万亩。如果按照这个目标，仅是生态退耕一项，就突破了18亿亩的耕地底线。最近，国家林业局退耕还林办公室的一位人士认为，从国家林业局的检查情况看，在退耕还林已达1.3亿亩的情况下，该退的基本上已经退了，有的地方甚至出现了为获取补贴而把不该退的耕地也种上树的情况。国家林业部门今后会更多地考虑如何完善退耕还林的政策、保证退耕农户不再伐林种地，而不是继续扩大退耕还林的面积。他认为，在已有退耕还林的基础上大幅度减小退耕力度，将不会对生态造成太大影响。
　　2007年1月召开的全国林业厅局长会议上透露，2006年的退耕还林数量已经因为保护耕地而大量减少。同时，该会议对2007年的退耕还林没有做出任何数量上的要求，只是要求完善退耕还林的后续政策，确保退耕成果的巩固。
　　“只要在这个问题上形成共识，保住18亿亩耕地的任务就完成了一多半。”国土资源规划司的一位负责人这样认为。他还提出，完成这个任务的另一个着力点是非农建设用地“占一补一”的落实。根据我国土地管理的法律法规，非农建设占用耕地必须占一补一，以实现耕地的占补平衡。2005年，全国土地整理复垦开发补充耕地460万亩，比建设占用和灾毁耕地多出了61.6万亩。整个“十五”期间，全国补充耕地为2140万亩，也超过了建设占用耕地和灾毁耕地的综合。这一点平衡了，耕地总量其实不会因建设占用而亏减。
　　“占一补一”，关键在于两点，一是后备资源，二是资金。从目前的情况看，这两点是有保证的。国土资源部颁布实施的《全国土地开发整理规划》确定全国土地开发整理补充耕地的潜力为2.01亿亩，其中土地整理潜力约9000万亩;土地复垦潜力约2300万亩，其中集中连片土地复垦潜力约610万亩;土地开发潜力约8800万亩。而在资金方面，“取之于土，用之于土”的农业土地开发资金近年不断增加，今年增加的幅度更大。
　　这一切，无疑给“占一补一”提供了可靠的保证。当然，实现耕地的总量平衡，还要保证耕地质量上的占补平衡，还要控制好农业结构调整中的耕地减少量。
　　保住18亿亩耕地底线，有实实在在的账可以算，因而就不是“不可能完成的任务”，不是空洞的口号――这就是我们的结论。
　　
　　“在保住18亿亩耕地的历史重任中，国土资源部不能退缩，保住了，是历史的功臣，保不住，就要犯历史性错误”
　　
　　守住18亿亩耕地底线，土地管理必须严而又严。
　　专家指出，尽管经过三年的治理整顿，土地市场秩序有所好转，但违法占地行为出现反弹的可能性依然存在。目前地方政府发展经济的热情与保护耕地的矛盾，仍然十分突出。不少地方党政领导还是靠大量消耗土地资源来推动经济增长，在土地资源利用上急功近利，甚至不惜违法用地。许多地方的用地模式还是“土地围着项目转”。地方政府尤其是市、县政府为招商引资、出政绩，背后支持、默许土地违法的现象大量存在。1999年至2005年，全国共发现土地违法行为100多万件，涉及土地面积500多万亩。卫片执法检查结果显示，前几年的违法用地平均占新增建设用地总宗数的34%，有的地方甚至高达80%以上。
　　当前，土地违法又出现了“梯度西进”的新动向，一些较大规模的违法用地随着一些工业项目向中西部转移而转移，一些中西部地区盲目照搬东部的做法，为了上项目不惜乱占滥用耕地。一些地方政府在没有土地利用总体规划和年度计划的情况下，擅自向开发商承诺提供大量土地进行成片开发，有的一个协议就提供四五十平方公里的土地。对部分城市卫片执法检查结果统计发现，近几年东部部分城市违法用地面积占新增建设用面积的5%～10%左右，而中西部地区部分城市违法用地面积占新增建设用地面积的50%左右。
　　“这些问题都必须加以重视并采取措施予以解决，保住18亿亩耕地底线才有把握。一个混乱的土地市场，怎么能约束住人们冲击耕地?”国土资源部执法监察局一位人士说。
　　据了解，国土资源部已经设计了一系列新政策来保护耕地，规范土地管理，最大程度地减少因用地行为导致的耕地减少。2006年年1到11月，国家清理出一大批违规用地项目。全国立案7.74万件，涉案面积89.4万亩，同比增加78.2%。全国共核减不合理用地9.2万亩，其中耕地6.1万亩。国务院批准用地同比减少50.8%。当年，国家共安排土地整理投资项目1348个，土地开发整理规模2041.5万亩，可新增耕地235.5万亩。
　　国土资源部副部长李元在2007年全国国土资源厅局长会议上说，2007 年土地管理工作的重中之重就是全面落实国发31号文件及配套文件。国发31号文件明确规定，地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。
　　李元说，国土资源部今后将按照国办印发的《省级人民政府耕地保护责任目标考核办法》，会同有关部门，按期开展对各省(区、市)当年耕地保护责任目标履行情况的检查。对检查不合格的，责令整改，限期补充数量质量相当的耕地和补划数量质量相当的基本农田。整改期间，暂停该省(区、市)农用地转用和征地审批。同时，将进一步加强基本农田保护监管，在核定面积的基础上，将基本农田落实到地块和农户，并组织开展土地开发整理和基本农田保护示范区建设。
　　“2007年，土地利用计划中农用地转用和耕地占用指标仍然保持在2006年的水平上”，李元说，国土资源部将不断改进土地规划计划调控加强计划对农用地(耕地)转用规模、速度、结构的控制和引导，将建设占用未利用地纳入计划管理。在指标分配上，要适当压缩工业用地，增加民生用地，保证确实必不可少的基础设施用地。国土资源部对各地土地利用计划考核，“不只看台账数，更要看实际用地数。凡实际用地超计划的，按规定扣减下一年度计划指标”。

　　作为保障全面落实土地利用年度计划和耕地保护责任制的重要措施，问责制也将在今后继续得以强化。据了解，2007年国土资源部将继续加强遥感监测和动态巡查，及时掌握重点地区和重点城市土地违法情况，将违法行为的发现率、制止率列为重要考核指标。对发生土地违法违规案件造成严重后果的，对土地违法违规行为不制止、不组织查处的，对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的，将按照监察部和国土资源部修订出台的《违反土地管理规定行为行政处分办法》，追究有关地方人民政府负责人的领导责任。
　　为了防止一些地方在耕地保护上弄虚作假玩数字游戏，国土资源部还将加强土地变更调查和用地监管。李元说，为适应落实土地管理和耕地保护责任制的新要求，将进一步完善土地变更调查制度，修改技术标准，增加调查内容，将城市建设用地、基本农田、单独选址用地审批信息“上图上表”，单独统计汇总。同时，组织力量重点对基本农田数量和建设情况进行核实，对违法用地的实际面积进行调查，及时准确掌握耕地、基本农田和新增建设用地的实际数量。
　　把世界上最严格的土地管理制度落实到位，是保住18亿亩耕地的根本。“在保住18亿亩耕地的历史重任中，国土资源部不能退缩，保住了，是历史的功臣，保不住，就要犯历史性错误。”中央领导同志的嘱托，让国土资源部门的每个人，都感受到了肩上那份沉甸甸的责任，也坚定了严格土地管理的信心和决心。
　　
　　保住耕地家底，保障经济发展，出路只有节约集约用地。节约集约用地的倒逼机制，是坚守18亿亩耕地的产物，也是18亿亩耕地的有力保障
　　
　　守住18亿亩耕地底线，不仅为了保证中国人的吃饭问题，也为了保障经济的又好又快发展。
　　自2003年以来，有关我国经济过热的警告就不绝于耳。以“开发区热”、“房地产热”和部分行业产能过剩突出为典型的新一轮经济过热和失衡现象，造成了耕地的大量流失;而耕地控制不严，又给经济过热、盲目投资等提供了土地。
　　控住建设用地投放量，是遏制固定资产投资规模过大，保证经济又好又快发展的法宝。保住18亿亩耕地底线，意味着严格控制耕地转为建设用地，制止建设用地的过度扩张，约束盲目建设、滥上项目、固定资产投资过热、经济增长方式粗放等行为，保证经济的健康发展。
　　问题是，还是有许多人投资扩张、用地扩张、冲动不减。因此，当国务院决定暂缓批准《全国土地利用总体规划纲要》，要求编制出“一个危机性规划，历史性规划，对子孙后代负责的规划”时，许多地方却在要求加快修编步伐，从规划上做大用地的盘子。
　　西部某省会城市反映，根据上一轮土地利用总体规划，该市建设用地指标只有13.5万亩，而截至2005年年底该市非农业建设占用土地已达到20.7万亩。该市实际耕地保有量和基本农田保护面积都已经低于规划确定的目标，因此建议尽快评审通过该市新一轮土地利用总体规划大纲。
　　东北某省反映，现行土地利用总体规划已不能适应发展需要，突出表现在:一是单独选址建设“挤占”城镇用地规划指标，部分城市已没有规划指标可用。近几年来，由于一大批未列入土地利用总体规划的、振兴东北老工业基地项目的启动，占用了大量城镇用地指标，导致部分城市“无地可用”。二是“十一五”期间，还将有一大批重点项目投入建设，仅今明两年就需建设31项国家重点基础设施项目和100余项省以下单独选址重点项目。他们认为，东北的基本农田保护率过高，缺少发展空间，现行土地利用总体规划、土地利用年度计划难以保障振兴东北老工业基地经济发展的用地需求。
　　西北某省反映，“十一五”期间，交通、能源、生态环境、基础设施等建设都将加快发展。根据规划，“十一五”时期全省固资产投资将达到2500亿元，是“十五”期间的1.76倍。由于现行土地利用总体规划并未列入拟新上的重点项目，建议抓紧修编规划，以适应新的形势和需求。
　　有专家认为，在这种种建议的背后，是一些地方对用地的强烈冲动。如果赶急赶忙地批准了新的土地利用总体规划，则可能为一些地方继续粗放用地提供了方便。那么，既要保护耕地、控制土地供应总量，又要保障经济发展的合理用地需求，出路到底在哪里呢?
　　“根本出路还在于加快形成节约集约用地的倒逼机制，促进土地利用方式和经济增长方式的转变”，李元在全国国土资源厅局长会议上这样回答。他说，2007年全国要在土地节约集约利用上取得新的进展。要从严控制新增建设用地总量，促进各地盘活存量、节约挖潜。要抓紧完善和严格执行节约集约用地政策和标准，出台并实施《关于促进各项建设节约集约用地的若干意见》，完成《工业项目建设用地控制指标(试行)》修订，加快教育文化、公路、铁路、石油、天然气、客运专线等重点行业建设用地指标的编制、修订。要严格监管和考核，在总结试点和典型经验的基础上，建立节约集约用地的评价体系和考核制度。
　　专项调查表明，到2004年底，全国城镇规划范围内共有闲置土地107.93万亩，空闲土地82.24万亩，批而未供土地203.44万亩，三类土地总量近400万亩，相当于现有城镇建设用地总量的7.8%。另有研究认为，通过制定各行各业的建设用地标准，能节约30%左右的用地量。如果农民适当集中居住，江苏一个省就能节约土地400万亩，上海郊区可节地45万亩。
　　显然，死守18亿亩耕地底线，意味着造就一个倒逼机制，逼着人们走向科学发展、科学用地，逼着各地从存量土地中想办法，挖潜力。而不少地方已经根据规划修编暂缓通过的新形势，大力推进节约集约用地，不断拓展建设用地新空间。
　　浙江省2005年的GDP已提前实现了2010年的目标，但2005年底新增建设占用耕地也已超过规划确定的控制指标100万亩以上。在新的形势下，浙江省将节约集约用地与用地指标分配、干部政绩考核挂钩，制定出台了区域土地集约利用考核评价标准，对各市土地集约利用情况进行考核，并将考核结果与下一年度建设用地指标分配相挂钩。
　　广东将工业项目建设用地控制指标的城市等别由国土资源部规定的五等细化为十等，还适当提高了投资强度。广州经济技术开发区明确提出，项目投资强度要在250～500美元/平方米以上，投资总额要在500万美元以上。
　　陕西省西安市对凡上一年度供地率不到50%的区、县，原则上暂停新的农用地转用、土地征收申报手续。江苏省丹阳市，通过规划将散、小、乱的自然村和废弃的零散工矿用地进行空间布局调整，计划将3047个自然村规划成753个。
　　节约集约用地的倒逼机制，是坚守18亿亩耕地底线的产物，同时也是18亿亩耕地的保障。可以相信，一个死守18亿亩耕地底线的倒逼机制，将给中国的经济社会发展和土地利用格局带来极为有利的影响!
　　我们一定要守住18亿亩耕地底线!
　　我们一定能守住18亿亩耕地底线!

转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-651904.htm