浅论国土资源执法监察体制的改革与完善

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　　执法难是国土资源行政执法的“通病”，也是一个老大难的问题。究其原因，有体制、机制的弊端，有法律不健全、执法人员素质不高的原因，还有政府的干预和部分领导干部权钱交易等等问题。本文主要探讨现行国土资源执法监察体制不统一、管理机制不顺引发的执法难。
　　执法监察体制不统一。国土资源部与省、自治区、直辖市的国土资源监察体制不统一。国土资源部内设执法监察局，而各省、自治区、直辖市在内设机构中，绝大多数既设立了执法监察局，又成立了执法监察总队(有的省只有执法监察总队，或者先有执法监察局后来成立执法监察总队时将局撤销，合并为执法监察总队)，有的地方性法规还授权总队执法主体的地位。各省、市国土资源行政主管部门成立执法监察总队的初衷，是为了增强执法监察力量，以执法总队来弥补执法局执法人员不足的缺陷，加大对国土资源违法行为的查处力度。据笔者调查了解，一般执法监察总队执法人员是执法局人员的四至五倍，省以下最少也是三至四倍，这虽然为落实世界上最严格的耕地保护制度提供了组织保证，但也带来许多问题。
　　管理机制不灵。正是由于体制的不统一，导致国土资源执法监察管理机制不顺畅。部执法监察局只主管省级国土资源部门的执法监察局，没有把省级执法监察总队纳入直接管理范畴。当然，为了便于管理，部执法局又拟定由省级国土资源厅的执法局来管理执法监察总队。在这一管理模式下，违法案件调查与处罚由不同机构负责。发生违法案件后，先由总队具体办理立案、调查取证、作出调查报告，然后由执法局人员具体办理处罚告知、处罚听证告知，做出处罚决定书，最后由总队负责送达、执行。这样把完整的办案程序在不同部门之间人为地进行分割，不仅使违法案件调查难，更会导致对案件的处罚也难以做出。众所周知，在一个违法案件的查处中，调查取证是最基础、最根本的程序。但事实上，执法局办案人员未深入现场、会见当事人，更没有亲自作调查笔录、收集证据，对案件的了解与认识没有总队办案人员深刻、具体、直观、完整和统一。加之有时办案人员对法律法规的理解不同，进入执法局办案程序后，往往会发生调查、调查、再调查，会审、会审、再会审。这既加大了执法成本，又有可能使国土部门陷入行政诉讼的困境。另外，采取这种管理模式，即使顺利地办理完了案件，档案整理也十分困难。由于久拖不决，特别是分段运作形成的文书在不同的承办人员手里。造成查找档案困难，出了问题谁都不会承认、承担，错案责任追究制又如何落实呢?
　　笔者认为，必须加快国土资源执法监察体制改革，实行行政执法主体负责制，即以省级国土资源部门的厅长负责制，取代目前的厅长与执法局长双重负责制，同时，建立执法监察“一条龙”办案新机制。具体思路如下：
　　省级执法监察机构与队伍，应由部执法局实行统一领导。笔者在监察执法中深深地体会到，执法总队天天与案件、法律法规打交道，在这支队伍中，有很多合格的执法监察人员，已经成为执法监察的重要力量，应该把这支队伍管理起来，用起来。
　　实行省级执法监察机构与队伍直接对厅长负责制。执法局与执法总队均直接向厅里报告工作，接受厅长与分管厅长的监督、领导。“一条龙”办案制度，是指执法总队的办案人员负责从立案、调查取证、处罚告知、处罚听证告知、处罚、送达、执行，直至立卷归档的全部工作。执法局和相关处室在案件会审中起代表厅机关进行监督和审查办案的作用。承办人员对总队长负责，总队长向厅长负责。当然，如果执法局经厅长批准同意查处案件，则由总队负责监督、审查案件办理。
　　省级执法监察队伍实行下管一级的体制。即按照国土资源部在青海试点的体制，省级执法监察机构下管到市。国土资源部应制定相关的规范性文件，以便上下联动。
　　鉴于省以下国土资源部门体制改革已经基本完成，绝大多数省又成立了执法监察总队，需要进一步加强队伍建设和管理。建议部执法局召开全国国土资源执法监察总队长工作会议，充分听取大家的意见，也便于各地方互相交流经验。
　　另外，按照部“完善体制，提高素质”的工作部署，建议定期举办省级执法监察局长、队长和执法监察人员培训班，并认真进行考核。

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