基于修建性详细规划在现代城市规划中的法定性研究

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　　【摘要】本文结合笔者多年的规划管理经验，从经济体制转型、城市规划向公共政策转变以及规划体系完善三个方面对修建性详细规划淡出法定规划层面进行了分析，并基于修建性详细规划淡出我国法定规划层面的假设，提出通过城市设计代替重点地段修建性详细规划以及建设主体编制相应地块的场地设计两种方式分解当前修建性详细规划作为法定规划的作用
　　【关键词】修建性详细规划；存在问题；分析；建议
　　【中图分类号】TU682【文献标识码】A【文章编号】1674-3954（2011）02-0093-02
　　
　　近年来，随着修建性详细规划在我国城市规划管理中的作用日益减弱。笔者认为随着我国经济体制的转型，修建性详细规划作为法定规划的社会和经济背景己经发生了根本性的改变，修建性详细规划的法定性需要重新思考。
　　一、存在问题
　　1、编制主体不明确
　　城市规划作为城市公共政策，其编制主体应当是政府。而在实际编制中，作为指导工程建设的修建性详细规划，绝大部分是由建设单位编制的。
　　在1990年《城市规划法》中提出“城市人民政府负责组织编制城市规划。”也就是说，作为法定规划的修建性详细规划，其编制主体应当是城市人民政府。
　　在新版《城乡规划法》第一章“城乡规划的制定”中的第一十一条提出“城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划。”在第二章“城乡规划的实施”中提出“申清办理建设工程规划许可证……需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。”较以前的相关法律法规，《城乡规划法》对由不同编制主体编制的修建性详细规划进行了区别对待，在“城市规划的制定”章节中提及的城市规划编制主体均为政府，而将由建设单位编制的修建性详细规划作为城市规划实施的一个环节。
　　2、编制主体与建设主体的不一致
　　修建性详细规划作为指导工程建设规划，其核心内容是对规划范围内的建筑物布局、道路、工程管线等具体的建设内容作出布局。而往往由政府组织编制的城市重点地段的修建性详细规划并不需要上述内容。
　　需要由政府组织编制修建性详细规划的地区一般均为城市的重点地段(如城市中心区、历史地段)，这些地段在规划编制时往往尚未明确的建设主体。在市场化运作的条件下，一个修建性详细规划编制单元内的建设项目往往会有多家建设主体进行建设。因此，在实际修建性详细规划的编制中，大量由政府组织编制的修建性详细规划仅仅是对未来城市空间的研究，甚至仅仅是作为未来地块进行招商的宣传材料。许多修建性详细规划仅有修建性详细规划之名，并无修建性详细规划之实。
　　3、在详细规划管理层面的尴尬地位
　　按照现行的法律法规，控制性详细规划是详细规划层面必不可少的规划内容，也是城市范围内一切建设活动的规划管理依据。修建性详细规划的编制必须依据控制性详细规划。而在城市规划管理中，对地块的规划各项管理要求(如容积率、建筑高度、建筑密度等)在控制性详细规划中均己经包含。
　　根据《城市规划强制性内容暂行规定（2002年)》，仅规定了详细规划的强制性内容，并未区分控制性详细规划与修建性详细规划。也就是说修建性详细规划与控制性详细的强制性内容是一致的。而根据《城乡规划法》关于城乡规划的修改的相关内容，对控制性详细规划的修改启动程序、修改后审批程序均作了明确要求，但对于修建性详细规划的修改后是否需要重新由原审批机关同意非作明确要求。
　　由此可见，在详细规划层面，修建性详细规划在规划管理中所起的作用与地位不明确，修建性详细规划在城市规划管理中的地位正在减弱。
　　综上所述，修建性详细规划己经难以适应市场经济条件下规划管理的需要，修建性详细规划在引导城市建设活动中所起的作用有限。
　　二、分析
　　1、经济体制的转型
　　1984年颁布实施的《城市规划条例》是我国城市规划走上法制化道路的标志性文件。《城市规划条例》将城市规划分为总体规划和详细规划两个阶段，提出“城市详细规划应当对城市近期建设区域内，新建或改建地段的各项建设作出具体布置和安排，作为修建设计的依据。”当时的详细规划其实质内容便是现在所称的修建性详细规划。在计划经济条件下，城市政府便是城市建设的主要主体，修建性详细规划是落实政府各项城市建设计划的依据。
　　在1991年《城市规划编制办法》中首次提出“修建性详细规划”一词。此时正是我国城市土地市场初步建立之时，也是控制性详细规划孕育而生之时。“修建性详细规划”一词很大程度上是用来区分同属于详细规划层面的控制性详细规划。控制性详细规划是针对城市土地市场化运作进行控制与管理的详细规划类型，它能适应市场经济条件下建设主体多元化的需要。1993年《城市国有土地出让转让规划管理办法》中提出“出让城市国有土地使用权之前应当制定控制性详细规划。”控制性详细规划在城市详细规划中的地位逐步凸现，成为城市建设活动必不可少的规划类型。
　　修建性详细规划是计划经济体制下的产物。随着市场经济体制的建立，修建性详细规划己经不能时代的需求。控制性详细规划作为我国计划经济向市场经济转型的必然产物，应当取代修建性详细规划，成为详细规划的规划类型。
　　2、城市规划向公共政策转变
　　纵观世界各国城市规划的发展历程，城市规划由关注物质空间机械式规划逐步向关注社会经济公共政策转变。在我国2006新版《城市规划编制办法》中提出“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一。”作为公共政策的城市规划应当是一种公共管理的活动过程，其制定主体是政府或权威机构，核心作用与功能在于解决公共问题，协调与处理各利益主体的行为，其性质是一种准则、指南、策略、计划。
　　修建性详细规划作为“蓝图式”的规划，着眼于建筑物、工程管线等静态的城市物质空间的具体安排与落实。修建性详细规划方案往往只是地块众多规划方案的某一种可能，以此为依据进行城市规划管理，有悖于政府公共事务管理的原则。
　　此外，许多修建性详细规划(如小区规划、校园规划等)仅仅是某个企业或社会团体的行为，这些编制主体并不代表城市公众利益的主体，同时规划本身内容也不涉及城市公共利益，因此这类修建性详细规划仅仅是控制性详细规划管理实施的阶段性结果，显然并不具备公共政策的特征。
　　由此可见，从城市规划作为城市公共政策的角度出发，修建性详细规划作为一项法定规划内容是不妥的。
　　3、规划体系的完善
　　计划经济时代形成的以总体规划一一详细规划为主要规划层面的城市规划体系主要源自苏联模式，体系内的规划类型和内容针对的是计划经济条件下城市建设和管理的需要。在经济、社会等层面己经历半个多世纪的深刻变革之后，当前我国的城市建设机制、规划管理方式也己经发生了根本的转变。在此背景下，城市规划的内容也必将发生本质的变化。为适应市场经济的需要，上世纪90年代将控制性详细规划引入我国法定规划层面，2008年出台的《城乡规划法》中己经从人大法律的层面确立了控制性详细规划的地位和作用，成为详细规划层面必不可少的规划类型。随着控制性详细规划地位的日益提高，同属于详细规划层面的修建性详细规划的作用和地位正在日益降低。按照《城乡规划法》，是否需要编制修建性详细规划己经在规划主管部门的自由裁量权范围内。修建性详细规划己成为可有可无的规划类型。
　　因此，随着控制性详细规划在我国法定规划体系中地位的稳固，我国的城市规划体系应当进行调整，修建性详细规划应当适时淡出法定规划层面。
　　三、建议
　　由于划编制主体、编制对象的不同，修建性详细规划退出我国法定规划体系之后，应根据不同情况对当前各类修建性详细规划分解，落实到不同层面的规划或设计中。
　　1、城市设计代替重点地段修建性详细规划
　　城市重点地段(如城市中心区等)的修建性详细规划，一般由政府或规划行政主管部门组织编制。但由于规划区内的建设主体通过市场方式引入，建设主体是多元化的。从而必然导致规划的编制主体与建设主体的不一致。因此，这类规划并非用于直接指导工程建设，而是弥补控制性详细规划在空间形态管控方面的不足，其实质内容为城市设计。
　　因此，笔者认为城市重点地段的修建性详细规划应当由城市设计代替。从近年各城市的城市设计编制情况也能反映这一点。但由于城市设计内容中涉及大量空间美学方面内容，是否需要立法，是否应当纳入法定规划层面应当慎重决定。
　　2、建设主体编制具体地块场地设计
　　由城市政府作为建设主体的城市公共地段(如城市公园、行政中心等)的修建性详细规划一般由规划行政主管部门组织编制，由建设主管部门负责具体建设。虽然同属政府职能部门，但编制主体与实施主体的不一致必然会带来不必要的协调成本。因此，这类规划应当由地方建设主管部门组织编制，由规划主管部门审查。
　　对于建设主体明确的具体地块的修建性详细规划，应当视为规划实施的一个环节，纳入建设工程方案总平面管理程序。
　　由明确建设主体编制的修建性详细规划，不管是由政府部门还是一般建设主体，其内容应视为设计层面的工作。因此笔者认为这类规划的名称改为“场地设计”较为合适。
　　
　　参考文献：
　　[1]国务院.城市规划条例[S].1984.
　　[2]国务院.中华人民共和国城市规划法[S].1990.
　　[3]建设部.城市规划编制办法[S].1991
　　[4]建设部.城市规划编制办法实施细则[S].1995
　　[5]建设部.城市规划强制性内容暂行规定[S].2002
　　[6]建设部.城市规划编制办法[S].2006
　　[7]国务院.中华人民共和国城乡规划法[S].2008.

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