西方国家对非援助新特征与国际协调

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　　非洲已成为国际援助的热点地区，近年来的八国首脑会议上均有援助非洲的新承诺，今年上半年先后召开的印非首脑会议、非洲发展东京国际会议等首脑会议均宣布了一系列国际援非新举措。在加大援助力度的同时，西方国家加强了援助协调工作，系统整理西方国家对非援助的理念与特征，分析西方国家对援外的协调举措对于我国援非工作有一定的参考意义。
　　
　　一、非洲地区历来是国际援助的重点
　　
　　(一)经济发展是非洲国家需要大量外援资金的动力
　　根据相关性研究，非洲国家的国民总收入(GNI)与外国援助呈现明显的负相关关系，非洲国家对外国政府发展援助的需求是由发展经济的需要驱动的。具体而言，一个国家的人均收入越高，对外援资金的依存度越低，人均收入越低，对外援资金的依存度越高，非洲人均GNI达到2000美元以上的13个国家，外援占国民总收入的比重在2％以下；人均GNI不足500美元的25个国家，国民总收入就有20～60％来自援助。
　　非洲国家2005年平均国民总收入中有5.3％来自官方发展援助，非洲国家平均总投资的26％来自外国政府官方援助，进口的产品和服务的14％是由外国政府援助的(2006年世界发展指标报告)。如果没有外国政府援助，许多非洲国家将无法实现经济持续增长，可以说，是否能够获得持续稳定的外来援助目前是部分非洲国家经济发展最重要的保障。“发展靠援助”形象地反映出了非洲国家与外援的关系。
　　
　　(二)西方国家重新增加了对非洲的援助
　　进入新世纪后，西方开始重新审视和定位非洲在国际战略新格局中的作用，对其与非洲的政治和经济政策进行重大调整。尽管西方发达国家政策调整的目的是功利性的，从根本上出于维护本国在非洲地区地位的目的，但这些政策的实施，在客观上有助于改善非洲的发展条件。
　　从实际援助金额看，进入上世纪90年代以来，西方国家对撒哈拉以南非洲的援助缓慢下降。2002年联合国蒙特雷会议后，国际社会迅速增加了对撒哈拉以南非洲的援助，净支出数2003年为271亿美元，2004年为264亿美元，2005年猛增到319亿美元，2006年达到了390亿美元。
　　非洲地区是西方国家官方发展援助的工作重点，约占对外援助总量的三分之一。2006年西方国家官方援助撒哈拉以南非洲的净支出占37.9％，法国、英国外援资金的一多半流入非洲，分别占54％和61.9％；美国只有26.5％的资金援助非洲，德国对非援助占45.3％；日本援助非洲占总量的34.8％。由于西方国家纷纷采取实际行动，今后一两年援助非洲的比例将有明显提高。
　　
　　(三)发达国家是主力，发展中国家加大了援非力度
　　2006年美国继续保持头号对非援助国的地位，“千年挑战项目”迄今累计给予9个非洲国家援助款；英国对撒哈拉以南非洲的援助连年增加，2003年以来每年增加4个百分点；近年来法国努力通过增加援助重新加强其在非洲的影响力；德国2006年对非双边援助达到了90年代以来的最高点，承诺今后四年把对非援助增加到每年40亿美元；今年的日非峰会上日本政府承诺将援助金额四年内翻番，增加贷款及设立投资促进基金等措施加强对非援助。
　　发展中国家也加大了援助非洲的力度，印度在今年印非峰会上承诺，印进出口银行将把非洲项目的信贷规模从2003／04年度的21.5亿美元提高至2008／09年度的54亿美元，在今后5～6年中提供5亿美元援助支持非洲国家推进铁路建设、信息技术、通讯和能源、生物医药领域的发展；俄罗斯与非洲国家有着传统友谊，俄罗斯减免非洲国家的债务总额为200亿美元，其中一半是最近两年减免的，俄罗斯增加了接受培训的非洲维和人员的人数(达到400人)，参与联合国框架内实施的所有在非洲的维和行动。
　　
　　二、国际援助非洲的新特征
　　
　　(一)援助承诺资金落实缓慢，发展议程难以全面实现
　　2006年，发达国家对撒哈拉以南非洲的援助金额与占本国援助总额的比重均达到近二十年来的最高点，但目前的官方发展援助包括大量的净债务减免，要实现承诺的2010年目标依然充满挑战。据发展援助委员会预测，撒哈拉以南非洲地区消除贫困的目标可能提前实现，但其余的千年发展目标可能不会在2015年实现。由于西方国家对非援助承诺落实缓慢，留下了“口水援助”的名声。
　　《巴黎宣言》的发表表明了西方国家共同努力提高援助资金使用效益的决心。据经合组织发展援助委员会调查，2006年西方国家通过协作提供的援助量从12％到80％不等，基于政治原因，西方国家之间要达到援助领域的高度协作将会遇到很多困难。
　　
　　(二)西方加强了援助的政治选择性
　　西方国家加强了援助国别的选择性，主要以发展中国家的贫困程度、政策治理程度等为标准选择受援国，美国的千年挑战账户最具代表性，以此方法鼓励受援国改革。西方援助国和世界银行所承诺的新贷款往往附加财政改革、经济私有化等条件，据英国援助组织牛津饥荒救济委员会调查，世界银行2006年对20个发展中国家提供贷款，对其中的15个国家附加了私有化等条件。援助的选择性会使国际援助缺乏稳定性和可预测性，《2005年世界经济和社会概览》显示，排在前20名的受援国获得的援助超过了双边官方发展援助净额的一半，而不到50％的受援国获得了发展援助委员会援助国全部援助的90％。
　　
　　(三)技术援助成分过高，对基础设施领域的投入不足
　　西方国家认为，受援国政府的政策及国家机构的行政能力直接关系着发展计划的执行成效，为此尤其重视加强受援国的能力建设，重技术合作，轻基础设施是近年来西方国家对非援助的突出特点。2006年大约25％的双边援助资金用于技术合作，援外管理机构的行政开支占双边援助的5.5％，合起来大约占双边援助总额的三分之一。在撒哈拉以南非洲地区，社会部门在技术合作总量中的份额从1990年代初的50％上升到70％。2006年西方国家对包括交通、通讯和能源在内的经济基础设施领域的援助占13％，对农业、工矿业、贸易、旅游、商品和规划援助合在一起不超过10％，而且呈逐年下降的趋势。
　　
　　(四)项目执行成本高、周期长
　　西方国家非捆绑援助的比例从2002年42.5％提高到2006年53.0％，但考虑到援助国有相当部分财政援助未公布，很大比例援助项目仍被本国的供货商拿到。发达国家的人力成本和机械设备价格普遍较高，如果过多地

使用，从经济成本考虑对受援国是不合算的，一份来自世界银行的数据透露，约60～70％的实际援助用在援助国或机构本身，只有约30％的援助真正用在非洲。
　　西方国家ODA项目从计划到实施需要的时间较长，如世界银行援助项目的实施周期是47个月，复杂的谈判和评估工作不仅耗费时间，还要占用大量的人力成本和经济成本，占用和消耗了非洲国家的不少行政能力。
　　
　　三、西方国家对非援助的国际协调
　　
　　(一)西方国家加强援助协调的理念与背景
　　在欧美的倡导下，发达国家广泛宣扬通过援助引导受援国走政治民主化与经济市场化的道路，从而附加了许多政治条件。经过长期的实践探索，西方援助机构形成了一套提高援助效果的方法，例如协作援助、能力建设、援助选择性、监测与评估、伙伴关系、自主性，问责制等方法越来越普遍地用于援助管理。
　　联合国、世界银行等发展机构成立至今推动过许多发展共识与发展议程，经合组织发展援助委员会做过大量的援助协调工作，近年来多种因素促使西方国际援助机构实质性地加强了合作。西方国家对外援助半个多世纪，没能帮助贫困国家走上可持续发展之路，援助效果受到怀疑；美国“9・11”事件促使西方国家认识到帮助不发达国家摆脱贫困对于维护世界和平与安全具有重要意义；加之近年来国际援助资金出现分散化和专门化的趋势，通过加强合作提高援助效果成为援助国之间的共识。
　　
　　(二)以西方视角协调我国对非援助的压力越来越大
　　西方国家普遍认为，中国目前的对外援助规模还不大，但随着国力日益增强，中国的对外援助规模将呈强劲增长的态势，加之中非平等真诚的合作方式为非洲国家更乐于接受，中国在非洲的影响力会不断加强。2007年底的“欧非峰会”使西方国家感到他们在非洲的利益与价值观明显受到挑战，中国已成为西方国家对外关系，包括对外援助的利益相关者，他们普遍迫切希望详细了解我国援外的政策与做法，相机引导我国加入其协调机制，通过合作与对话改变我国援外政策，最终促使中国与其行动步调趋向一致。
　　鉴于此，西方国家加大了对中非合作的研究与工作力度：政府部门利用多双边高层互访时机推动与我国建立援非政策对话机制，举办三方对话会议加强沟通；西方国家援助机构或基金会主要通过与我国政府主管部门直接对话，与非官方机构合作举办研讨会，设立专门课题研究中国对非援助，组织与中国研究机构的技术对话会等方式推广其理念并探讨合作；联合国等多边机构成立了专门工作小组研究中国的对非合作，还有许多研究机构的访问学者专门研究中非合作。在对我国政府做工作的同时，西方国家还通过制造舆论、举办政策对话或通过IMF规定重债穷国接受贷款限制条件等方式直接对非洲国家施加影响，试图干预非洲国家接受我国贷款。
　　由于西方人对中国发展对外关系的疑虑和担忧心理短时间内难以消除，部分人对中非合作的评论常常采用双重标准。在西方国家以各种借口打压我国对非贷款时，非洲国家的代表明确表示不希望中国纳入西方的援助协调体系，希望中国继续保持援助资金到位快速、不附加干涉内政的先决条件、无须繁琐的评估程序等原有特色。有非洲驻华大使直接称“在援助效果上西方国家应当向中国学习”。塞内加尔总统阿卜杜拉耶・瓦德曾表示：“与欧洲投资者、捐助机构和非政府组织缓慢、有时带有施恩性质的后殖民主义方式相比，中国满足我们需求的方式更适合。”
　　尽管中国还是一个发展中国家，但一直努力在力所能及的范围内向包括非洲在内的广大发展中国家提供援助，帮助发展中国家提高自主可持续发展能力，通过促进广大发展中国家的发展实现世界的持久和平与共同繁荣。鉴于国际舆论格局仍“西强我弱”，我国必须从构建和谐世界与中国和平崛起的战略出发，高度重视国际舆论及其负面影响，统筹国内国际两个大局，妥善处理与发达国家援外理念的分歧。
　　目前，我们应着力改善西方认识我援外政策的途径与方法，自己搭建平台并充分利用现有场合、机制，定期披露对外援助总体情况，通过采取开放式的合作态度赢得信任，保持国际社会对我国援外工作的正面评价。

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